论举证期限的不可行性/王小卫

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《行政公产管理关系与治安关系的联系与区别》摘编

刘建昆


　　说明：摘自朱维究、王成栋主编《一般行政法原理》。公产与公物的范围大致性当，从权力的内容可以看出，公产治安权与公物警察权基本上可以认为是一样的。文章中引用了我国公路法的有关条文。但是，城市的道路和其他公共设施公物，与道路是一样的，理应受到公物警察权的特别保护——这种治安保护权力，目前主要的集中在城管部门。这篇文章同时反映出，我国行政法学者，并不是完全不掌握理论，而是没有把理论与实践结合起来的眼光和见识，更加缺乏根据实践发展理论的能力。

　　一、管理理关系与治安关系的概念
　
　　行政公产的管理关系是指行政公产的所有者（或管理者）在享有行政公产管理权时与其他行政义务人发生的法律关系。行政公产的管理权能就是指公产主体积极地以达成公产本来目的而行使的权能。与此相对应，行政公产的治安权能即是指消极地维持行政公产的安全，除去因公产使用关系而生的可能危害社会秩序行为的权能。1行政公产的治安是关于公产的安全和秩序的治安。行政公产的自由使用，固然应当受管理权的限制，但当行政公产的安全发生有可能的危害或对社会公共秩序产生影响，行政公产的所有者或管理者没有权力排除时此时便须有治安权的发动。因治安权的发动而与公产利用人或其他相对人发生的法律关系即为治安关系。

　　行政公产的使用需要有治安权力的外部性保护。这种外部性保护表现）两种：（一）行政公产管理者一般权限。行政公产管理者可以依照法律的直接规定而行使治安权。例如我国《公路法》第八章“法律责任”一章就规定了公路公产主体（即有关交通主管部门）对违反《公路法》的一般违法行为所进行的行政处罚和行政执行行为。行政公产管理者以外的行政机关所享有的一般治安权。（二）如果行政公产管理者缺乏相关的治安权限，就有赖于拥有一般治安权外部行政机关的介入。例如《治安管理处罚条例》第l9条对于扰乱车站、码头、民用航空站、市场、商场、公园、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆等公共场所的秩序的行为。第20条中对于在铁路、公路、水域航道、堤坝上，挖掘坑穴，宏置障碍物，损毁、移动指示标志，可能影响交通运输安全的行为。第25条关于故意污损国家保护的文物、名胜古迹，损毁公共场所雕塑，尚不够刑事处罚的行为；故意损毁或者擅自移动路牌、交通标志的行为；故意损毁路灯、邮筒、公用电话或者其他公用设施，尚不够刑事处罚的行为等等，公安机关均有权进行治安行政处罚。

　　行政公产的管理与行政公产的治安，两者的最终日的均在于维护行政公产以达到公产的使命。但两者在内容和作用上均有所不同。

　　二、行政公产的管理与行政公产的治安的区别

　　行政产的管理是行政公产主体以积极的行政方式达成行政公产使用目的行为；反之，行政公产治安则是行政公产主体或享有一般治安的行政机关以消极的行政方式维护行政公产的安全的行为。这是两者最基本的区别。积极意味着行政公产主体以不受管理内部利益关系人的影响而自觉主动作出，而消极意味着行政公产在可能遭受侵害或损害，行使治安权的行政主体针对侵害（或损害）人行为而被动给予其限制的行为。这里的消极与积极之分也是相对意义上的，治安权也不尽然是被动性的。2一般而论，两者的区别主要有：

　　1．管理权与治安权行使的时间不同

　　行政公产的管理权，可以设定公产的持续性独占使用权，重在维持行政公产的持久使用；行政公产的治安权，只能许可暂时性的使用，重在维护行政公产的安全与秩序。例如《公路法》规定，因修建铁路、机场、电站、通信设施、水利工程和进行其他建设工程需要占用、挖掘公路或者公路改线，建设单位应当事先征得公路行政公产主管机关的许可，这种许可具有持久性质，应当作为管理权行使；3另一种规定，如果从维护交通安全的目的出发，在进行工程建设中，铁轮车、履带车和其他可能损害公路路面的机具在公路上行使可能影响交通安全时，需有公安机关对此暂时性使用的许可，这种暂时性使用许可权即是行政公产的治安权4。

　　2．两者针对的主要对象不同

　　行政公产的管理主要针对的是行政公产主体本身，这种管理权是一种职权，更是一种义务。这种“义务性”反映了行政公产管理学原理强调行政公产主体对行政公产的积极性主动性功能，行政公产主体怠于行使则构成消极违法；行政公产的治安则针对的是行政公产的使用安全与秩序，所针对的对象是包括行政公产使用者在内的一般人。任何公民侵犯行政公产的行为都应当受到治安权的干涉。

　　3．两者对违反者的强制及制裁方法不同

　　行政公产的管理从本质上讲，是一种内部行为，不具有对外的法律效果，所以一般的法律后果是排除违反者的行政公产使用权以及在特殊情况下少量的罚款。这些行政措施只是出于管理的需要对于违反行政公产管理规则（内部规则）而采取的，是家宅权行使的一种形式”。而行政公产的治安则在本质上是一种行政行为或刑事处分行为。如果违反者的行为是一般违法行为则可能导致的是行政处罚行政执行等行政行为；如果违反者的行为已经触犯了刑律，则可能导致的是刑罚处罚。如我国《公路法》第83条规定，阻碍公路建设或者公路抢修，致使公路建设或者抢修不能正常进行，尚未造成严重损失的，依照治安管理处罚条例第十九条的规定处罚。该法第84条规定，违反本法有关规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。6

　　以上是行政公产管理权与治安权的几点区别，这种区别并非界限分明，许多情况下两者发生竞合。7这主要是由于两者除了区别外，还有相当程度的联系。

　　三、行政公产的管理与行政公产的治安的联系

　　行政公产的管理与行政公产的治安虽然在直接目的上大不相同，但在根本目的上却是一致的，都是为了行政公产能够充分地发挥公用效能。所以，在具体行政方式上两者有许多相似之处。以《公路法》的规定为例，基于路政管理的需要，可以对公路的使用加以限制禁止；同时基于公路交通安全与畅通的需要，亦可对公路的使用加以限制禁止。在这种情况下，二者应基于各自独立的权限分别采取行政措施，应认为均有独立的效力，互相尊重其权限。8法国行政法学中，在对同一公产管理保护上，可能同时存在公产保护警察权和一般治安警察权两种权力。例如，在公共道路上，有保持道路完整的公产保护规则，也有维持交通安全的一般治安规则，这两种警察使用的手段相同：由有警察权限的机关制定具有惩罚制裁的预防性规则。公产保护警察权的目的是保持公产的物质完整，它和公产不可分离，具有财产权性质。一般治安警察权的目的是维持社会的安定、和平和卫生，不具有财产权性质。公产保护警察权力，由公产所有权的行政主体行使，治安警察的管辖权力，可能由其他行政主体掌握。9可见，法国对行政公产的管理权理论中并不包括“公产保护警察权”，承认行政公产上有两种警察权，但因其目的，性质均不相同而有较为明显的区别。

　　行政公产的管理基本是一种非权力行为，而行政公产的治安是一种权力行为。所以，存在着一种可能的危险就是行政公产主体为了管理方便和利益驱动而经常采用治安行为。为了扭转此种现象，有必要加强对行政公产管理规则的深入研究。

　　注释

　　1治安权在西方国家中一般称为警察权。但其警察的涵义与我国不同。例如，法国的“行政警察”指的是行政机关为了保证公共秩序而对公民自由所加的限制。行政警察包括一般行政警察和专门行政警察。一般行政警察是针对全体人民的全体活动的警察权力，这种警察权力目的在于保护公共安宁、公共安全和公共卫生不被破坏。而专门行政警察则是使以保护其他秩序为目的的警察活动。例如文化部具有美观警察权力、农业部具有渔业警察权力、交通部有铁路安全警察权力、财政部具有查缉海关走私警安权力、内政部具有对外国人的警察权力、大学校长和类似的教育机构具有维持校园内部秩序的警察权力等。（参见王名扬《法国行政法》，第460至465页的相关内容）。日本行政法学上，警察一词是指为了维护社会公共的安全和秩序，基于一般统治权而限制私人的自由和财产的权力性活动。（参见盐野宏《行政法》第59页，第276页的相关内容）。

　　2如警察向遭受灾祸的车辆或人员提供援助就是一种主动的行政行为。

　　3见《公路法》第44条的规定。鉴于法理应确立的概念、原则在我国尚无完备的实定法依据，故以日本法律为例，下同。

　　4见《公路法》第44条、第45条、第48条的规定。

　　5关于家宅权，详见下章有关内容。
新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市人民政府


乌鲁木齐市城市公共厕所管理暂行办法

（乌鲁木齐市人民政府第55号令　2004年2月26日）


第一章 总则

第一条 为加强对城市公共厕所的管理，提高城市公共厕所卫生水平，方便群众使用，根据《乌鲁木齐市城市市容和环境卫生管理条例》，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于本市建成区内公共厕所的规划、建设与管理。

第三条 本办法所称公共厕所是指供城市居民和流动人口共同使用的厕所，包括车站、机场、商场、宾馆、影剧院、体育场等附设的公用厕所。

第四条 市市政市容管理局是本市城市公共厕所管理的行政主管部门（以下简称城市公厕行政主管部门），负责组织实施本办法。

区（县）市政市容行政管理部门依法负责本辖区城市公共厕所的监督和管理工作。

建设、规划、房产、园林、旅游、国土资源、行政综合执法等部门应在各自职责范围内，协同做好城市公共厕所管理工作。

第五条 本市鼓励单位和个人投资建设城市公共厕所，支持相关新技术、新成果的推广和应用。

第二章 规划与建设

第六条 城市公共厕所应当按照全面规划、合理布局、水厕为主、有利排运的原则进行规划与建设。

第七条 城市公厕行政主管部门应根据城市居住人口密度和人流量及公共场所等特定地区的需要，会同有关部门组织编制城市公共厕所建设规划，按程序报批后实施。

第八条 城市公共厕所的间距和数量应符合下列规定：

（一）人流高度密集的繁华街道和商业闹市区道路公厕之间的距离应为300—500米；

（二）一般街道公厕之间的距离应小于800米；

（三）旧区成片改造地段和新建小区的公厕，每平方公里不得少于3座。

第九条 下列公共场所应设置公共厕所：

（一）公园、各类市场、大中型停车场；

（二）广场、机场、火车站、长途汽车站、加油站；

（三）宾馆、饭店、娱乐场所、影剧院、体育馆、图书馆、大中型商场；

（四）其他应当设置公共厕所的公共场所。

第十条 城市公共厕所应修建在明显易找、便于粪便排放或清运的地点，并与周围环境相协调。

第十一条 城市公共厕所应与各类建设项目同时设计、同时建设、同时投入使用。公共场所未按规定附设公共厕所或原有公共厕所数量不足的，应按照城市公厕行政主管部门的要求进行改造、扩大或新建。

第十二条 城市公厕行政主管部门应对现有旱厕实施改造，逐步提高水冲式公厕比例和质量。

第十三条 城市道路两侧新建、改建建筑物及公共场所，总建筑面积在10000平方米以上的，应按下列规定附设公共厕所：

（一）建筑面积在10000平方米以上30000平方米以下的，附设公共厕所的建筑面积不得少于60平方米；

（二）建筑面积在30000平方米以上50000平方米以下的，附设公共厕所的建筑面积不得少于80平方米；

（三）建筑面积在50000平方米以上的，附设公共厕所的建筑面积不得少于100平方米。

第十四条 城市公共厕所的设计和施工，应当符合国家有关技术标准和规范。

第十五条 城市公共厕所应按规定设立明显文字或图形标志。人流量较大的公共场所，附设的公共厕所应当设置供残疾人使用的专用器具和通道。

第十六条 单位和个人投资建设或改造城市公共厕所的，经规划等部门同意可建设附属设施。

第十七条 在风景旅游区或难以建设公共厕所设施的地区，可按规定设置可移动式公共厕所。可移动式公共厕所应采用免水冲环保技术，防止对周围环境造成污染。

第十八条 建筑工程项目开工前，施工单位应按规定在建筑工地设置临时性公共厕所，并与具备粪便运输和无害化处理能力的单位签订临时性公共厕所粪便处理协议。

施工单位不得在建筑施工工地搭建简易旱厕。

第十九条 新建、改建城市公共厕所的规划设计方案需经城市规划管理部门会同城市公厕行政主管部门技术审查合格。规划设计方案未经技术审查合格的，城市规划管理部门不得办理有关规划审批手续。

第二十条 城市公共厕所建设项目的竣工验收，应有城市公厕行政主管部门参与。

第二十一条 任何单位和个人不得擅自拆除或停用城市公共厕所。因建设需要必须拆除的，须经城市公厕行政主管部门同意。

第二十二条 因建设需要拆除城市公共厕所的，建设单位应在工程建设期间设置临时性公共厕所供对外使用。建设项目竣工后，建设单位应及时拆除临时性公共厕所，并妥善处理。

第三章 管理与维护

第二十三条 城市公共厕所经营权可通过拍卖等形式有偿出让。

第二十四条 城市公共厕所由其经营者负责日常维护管理和清扫保洁。

城市公共厕所的设施维护和清扫保洁标准由城市公厕行政主管部门另行制定。

第二十五条 城市公厕行政主管部门应对公厕的卫生及设备、设施等情况进行监督检查，对不符合规定标准的，应督促维护保洁责任人及时纠正。

第二十六条 公厕使用者应当遵守公厕使用管理规定，自觉爱护厕内设备，维护厕所整洁。

第二十七条 城市公共厕所内禁止下列行为：

（一）在公厕墙壁和设施上乱涂写、乱刻画、乱张贴；

（二）随地吐痰，乱扔杂物；

（三）向便器、便池内倾倒污水、污物；

（四）在便器、便池外随地便溺；

（五）盗窃、损毁厕内设备和设施。

第二十八条 不具备排水系统的城市公共厕所产生的粪便，应由具有专业清运和无害化处置能力的单位清运和处置。

任何单位和个人不得买卖未经无害化处理的粪肥。

第二十九条 对符合《城市公共厕所规划和设计标准》的水冲式公共厕所，可按规定实行有偿服务。

第三十条 任何单位和个人不得侵占或擅自改变城市公共厕所使用性质。

第四章 法律责任

第三十一条 违反本办法第十八条规定，建筑工地未按规定设置临时性公共厕所，影响市容环境卫生的，由行政综合执法机关责令改正，并处以1000元以上3000元以下罚款。

第三十二条 违反本办法第二十一条规定，未经批准擅自拆除城市公共厕所的，由行政综合执法机关责令改正，赔偿经济损失，并处以1000元以上5000元以下罚款。

第三十三条 违反本办法第二十二条规定，在工程建设期间未设置临时性公共厕所供对外使用的，由行政综合执法机关责令改正，并处以1000元以上5000元以下罚款。

第三十四条 违反本办法第二十四条规定，城市公共厕所经营者未按规定履行维护管理和清扫保洁义务的，由行政综合执法机关责令改正，并处以100元以上300元以下罚款。

第三十五条 违反本办法规定应当给予行政处罚的其他行为，由有关部门依法予以处罚。

第三十六条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

第五章 附则

第三十七条 本办法自2004年4月1日起施行。