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农业部行政审批综合办公办事指南(兽药行政许可部分)

作者:法律资料网 时间:2024-06-26 09:33:37  浏览:9323   来源:法律资料网
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农业部行政审批综合办公办事指南(兽药行政许可部分)

农业部


农业部行政审批综合办公办事指南(兽药行政许可部分)




项目名称:研制新兽药使用一类病原微生物审批

项目类型:前审后批

审批内容:研制单位基本情况及生物安全防范基本条件

法律依据:1.《兽药管理条例》

2.《病原微生物实验室生物安全管理条例》

3.《兽医微生物菌种保藏管理试行办法》([80]农业[牧]字第181号)

办事条件:1.《研制新兽药使用一类病原微生物申请表》一式两份

2.申请报告(内容包括申请单位基本情况及生物安全防范基本条件)

3.农业部核发的《高致病性动物病原微生物实验室资格证书》(复印件)

办理程序:1.材料受理。农业部行政审批综合办公室受理省级兽医行政管理部门递交的《研制新兽药使用一类病原微生物申请表》及其相关材料,并进行初审。

2.项目审查。农业部兽医局根据国家有关规定对申请材料进行审查。

3.办理批件。农业部兽医局根据审查意见提出审批方案,报经部长审批后办理

批件。

承诺时限:20个工作日

收费标准:不收费



项目名称:兽用新生物制品临床试验审批

项目类型:前审后批

审批内容:1.研制单位基本情况及生物安全防范基本条件

2.下一步研制方案

法律依据:1.《兽药管理条例》

2.《病原微生物实验室生物安全管理条例》

3.《兽医微生物菌种保藏管理试行办法》([80]农业[牧]字第181号)

办事条件:1.《兽用新生物制品临床试验申请表》一式两份

2.申请报告(内容包括研制单位基本情况及生物安全防范基本条件;菌[毒、虫]种名称、来源和特性)

3.中试产品生产工艺、质量标准(草案)、中间试制研究总结报告及检验报告

4.临床试验方案

5.实验室阶段安全性评价报告及其他临床前研究资料

6.中间试制单位《兽药GMP证书》和《兽药生产许可证》(均为复印件)

7.使用一类病原微生物的,应提交国务院兽医行政管理部门的批准文件(复印件)

办理程序:1.材料受理。农业部行政审批综合办公室受理申请人递交的《兽用新生物制品临床试验申请表》及其相关材料,并进行初审。

2.项目审查。农业部兽医局根据国家有关规定对申请材料进行审查,必要时组织专家组进行技术审查。

3.办理批件。农业部兽医局根据审查意见提出审批方案,报经部长审批后办理批件。

承诺时限:60个工作日

收费标准:暂不收费



项目名称:兽药生产许可证审批

项目类型:前审后批

审批内容:1.是否符合国家兽药行业发展规划和产业政策

2.是否具备兽药生产条件

法律依据:《兽药管理条例》

办事条件:1.《申请表》一式两份

2.《兽药GMP证书》(复印件)

3.《兽药生产许可证》有效期内变更企业名称或企业法定代表人的,还需提交变更后的企业法人营业执照(复印件)。

办事程序:1.材料受理。农业部行政审批综合办公室受理省级兽医行政管理部门递交的《申请表》及其相关材料,并进行初审。

2.项目审查。农业部兽医局根据国家有关规定对申请材料进行审查。

3.办理批件。农业部兽医局根据审查意见提出审批方案,报经部长审批后办理批件。

承诺时限:40个工作日

收费标准:不收费



项目名称:兽药产品批准文号核发

项目类型:前审后批

审批内容:1.产品是否符合法定兽药标准

2.产品质量复核检验是否合格

法律依据:1.《兽药管理条例》

2.《兽药产品批准文号管理办法》(2004年农业部令第45号颁布)

办事条件:1.《兽药产品批准文号申请表》一式二份

2.《兽药生产许可证》一式二份(复印件)

3.《兽药GMP证书》一式二份(复印件)

4.标签和说明书样本一式二份

5.所提交样品的自检报告一式二份

6.申请除生物制品以外的已有兽药国家标准的兽药产品批准文号的,还需提交省级兽医行政管理部门的审查意见及省级兽药监察所出具的连续三个批次样品的检验报告

7.申请已有兽药国家标准的生物制品的产品批准文号的,还需提交连续三个批次的样品

8.申请自己研制的已获得《新兽药注册证书》的兽药产品批准文号的,还需提交《新兽药注册证书》(复印件),但不需提交样品自检报告

9.申请他人转让的已获得《新兽药注册证书》的兽药产品批准文号的,还需提交连续三个批次的样品、《新兽药注册证书》(复印件)和转让合同书(原件)

10.中外合资企业申请外方已获得《进口兽药注册证书》的兽药产品批准文号的,还需提交三个批次的样品、《进口兽药注册证书》(复印件)、境外企业同意生产的授权书(原件)

办理程序:1.材料受理。农业部行政审批综合办公室受理申请人或省级兽医行政管理部门递交的《兽药产品批准文号申请表》及其相关材料,并进行初审。

2.项目审查。农业部兽医局根据国家有关规定对申请材料进行审查。

3.质量复核。需要对样品进行质量复核的,由申请人持《受理通知书》将样品送农业部指定的检测机构进行质量复核。

4.办理批件。农业部兽医局根据审查意见提出审批方案,报经部长审批后办理批件。

承诺时限:20个工作日(需要质量复核的,质量复核时间一般不超过90工作日,需要特殊方法的一般不超过120个工作日)

收费标准:收费——《兽药管理条例》第53条



项目名称:新兽药注册

项目类型:前审后批

审批内容:1.是否属于新兽药

2.是否属于国家禁用品种

3.试验数据是否真实可信

4.是否安全、有效、质量可控

5.质量复核结果是否符合法定标准

法律依据:1.《兽药管理条例》

2.《兽药注册办法》(2004年农业部令第44号颁布)

3.农业部第442号公告(2004年颁布)

办事条件:1.《兽药注册申请表》一式二份

2.申请人合法登记证明文件(包括企业法人营业执照、教学科研单位事业法人证书等[复印件])

3.注册检验用产品生产车间《兽药GMP证书》(复印件)

4.连续三个生产批号的样品及其检验报告单

5.属于生物制品的,还应当提供菌(毒、虫)种、细胞等有关材料

6.根据新兽药不同类别,按照农业部第442号公告要求提交其他相关材料

办理程序:1.材料受理。农业部行政审批综合办公室受理申请人递交的《兽药注册申请表》及其相关材料,并进行预审。

2.项目审查。农业部兽医局根据国家有关规定对申请材料进行审查,将决定受理的申请材料送农业部兽药审评委员会进行初审。

3.质量复核。申请人根据初审意见将样品送农业部指定的检测机构进行质量复核。

4.专家评审。农业部兽药审评委员会对申请材料进行终审。

5.办理批件。农业部兽医局根据终审结论提出审批方案,报经部长审批后办理批件。

承诺时限:60个工作日(专家评审时间不超过120个工作日;质量复核时间一般不超过120个工作日,需要用特殊方法检验的不超过150个工作日)

收费标准:收费——《兽药管理条例》第53条



项目名称:进口兽药注册(兽药注册)

项目类型:前审后批

审批内容:1.是否符合国家兽药使用政策

2.试验数据是否真实可信

3.质量复核结果是否符合法定标准

4.是否安全、有效、质量可控

法律依据:1.《兽药管理条例》

2.《兽药注册办法》(2004年农业部令第44号颁布)

3.农业部第442号公告(2004年颁布)

办事条件:1.《兽药注册申请表》一式二份

2.生产企业所在国家(地区)兽药管理部门批准生产、销售的证明文件(须经公证和确认)

3.生产企业所在国家(地区)兽药管理部门颁发的GMP证书(须经公证和确认)

4.出口方委托书及申请人身份证明或合法登记证明文件(复印件)

5.连续三个生产批号的样品及其检验报告单

6.申请向中国出口兽用生物制品的,还应当提供菌(毒、虫)种、细胞等有关材料和资料

7.根据进口兽药不同类别,按照农业部第442号公告要求提交其他相关材料

办理程序:1.材料受理。农业部行政审批综合办公室受理申请人递交的《兽药注册申请表》及其相关材料,并进行预审。

2.项目审查。农业部兽医局根据国家有关规定对申请材料进行审查,将决定受理的申请材料送农业部兽药审评委员会进行初审。

3.质量复核。申请人根据初审意见将样品送农业部指定的检测机构进行质量复核。

4.验证试验。申请人根据初审意见在农业部指定的试验单位进行药效临床试验及有关试验。

5.专家评审。农业部兽药审评委员会对申请材料进行终审.

6.办理批件。农业部兽医局根据终审结论提出审批方案,报经部长审批后办理批件。

承诺时限:60个工作日(专家评审时间不超过120个工作日;质量复核时间一般不超过90个工作日,需要用特殊方法检验的不超过120个工作日)

收费标准:收费——《兽药管理条例》第53条



项目名称:进口兽药再注册(兽药再注册)

项目类型:前审后批

审批内容:1.产品标准是否改变

2.是否符合国家有关规定

法律依据:1.《兽药管理条例》

2.《兽药注册办法》(2004年农业部令第44号颁布)

3.农业部第442号公告(2004年颁布)

办事条件:1.《进口兽药/兽药再注册申请表》

2.近期生产企业所在国家(地区)兽药管理部门批准生产、销售的证明文件(须经公证和确认)

3.近期生产企业所在国家(地区)兽药管理部门颁发的GMP证书(须经公证和确认)

4.兽药质量标准、中英文标签和说明书

办理程序:1.材料受理。农业部行政审批综合办公室受理申请人递交的《进口兽药/兽药再注册申请表》及其相关材料,并进行初审。

2.项目审查。农业部兽医局根据国家有关规定对申请材料进行审查,必要时由农业部兽药审评委员会进行评审。

3.办理批件。农业部兽医局根据审查意见或评审结论提出审批方案,报经部长审批后办理批件。

承诺时限:20个工作日(需要进行评审的,评审时间不超过40个工作日)

收费标准:收费——《兽药管理条例》第53条



项目名称:兽药变更注册

项目类型:前审后批

审批内容:1.注册证书是否在有效期内

2.是否属于国家禁用品种

3.试验数据是否真实可信

4.是否安全、有效、质量可控

5.质量复核结果是否符合法定标准

法律依据:1.《兽药管理条例》

2.《兽药注册办法》(2004年农业部令第44号颁布)

3.农业部第442号公告(2004年颁布)

办事条件:1.《兽药变更注册申请表》一式两份

2.兽药批准证明文件及其附件(均为复印件)

3.申请人合法登记证明文件(复印件)

4.必要时提交连续三个批号的样品及其检验报告单

5.根据变更内容不同,按照农业部第442号公告要求提交其他相关材料

办理程序:1.材料受理。农业部行政审批综合办公室受理申请人递交的《兽药变更注册申请表》及其相关材料,并进行预审。

2.项目审查。农业部兽医局根据国家有关规定对申请材料进行审查,必要时安排质量复核检验或验证试验,并由农业部兽药审评委员会进行评审。

3.办理批件。农业部兽医局根据审查意见或评审结论提出审批方案,报经部长审批后办理批件。

承诺时限:60个工作日(需要专家评审的,评审时间不超过120个工作日;需要进行质量复核的,质量复核时间一般不超过120个工作日,需要用特殊方法检验的不超过150个工作日)

收费标准:收费——《兽药管理条例》第53条



项目名称:兽药进口许可证审批

项目类型:前审后批

审批内容:1.是否属于生物制品

2.是否符合国家有关规定

3.进口单位的资质

法律依据:《兽药管理条例》

办事条件:1.《兽药进口申请表》

2.《进口兽药注册证书》(复印件)

3.进口单位的《营业执照》(复印件)

4.进口单位的《兽药经营许可证》(生物制品,复印件)

办理程序:1.材料受理。农业部行政审批综合办公室受理申请人递交的《兽药进口申请表》及其相关材料,并进行初审。

2.项目审查。农业部兽医局根据国家有关规定对申请材料进行审查。

3.办理批件。农业部兽医局根据审查意见提出审批方案,报经部长审批后办理批件。

承诺时限:20个工作日

收费标准:不收费



项目名称:兽药安全性评价单位资格认定

项目类型:前审后批

审批内容:1.申请单位基本条件

2.兽药非临床研究质量管理规范实施情况

3.兽药临床试验质量管理规范实施情况

法律依据:《兽药管理条例》

办事条件:申请报告(内容包括单位概况及兽药非临床研究质量管理规范和兽药临床试验质量管理规范实施情况)

办理程序:1.材料受理。农业部行政审批综合办公室受理申请人递交的申请材料,并进行初审。

2.项目审查。农业部兽医局根据国家有关规定对申请材料进行审查,必要时组织专家组进行技术审查和现场考察。

3.办理批件。农业部兽医局根据审查意见提出审批方案,报经部长审批后办理批件。

承诺时限:20个工作日(需要技术审查和现场考察的,所需时间不超过40个工作日)

收费标准:不收费

十一

项目名称:兽药广告审查

项目类型:前审后批

审批内容:广告内容的真实性、合法性和科学性

法律依据:1.《中华人民共和国广告法》

2.《兽药管理条例》

3.《兽药广告审查办法》(国家工商行政管理局、农业部令第29号,1995年颁布)

4.《兽药广告审查标准》(国家工商行政管理局令第26号,1995年颁布)

办事条件:1.《兽药广告审查申请表》一式五份

2.境内企业做企业形象广告的还需提供:

(1)营业执照(复印件)

(2)《兽药生产许可证》(生产企业,复印件)或《兽药经营许可证》(经营企业,复印件)

3.境内企业做产品广告的还需提供:

(1)营业执照(复印件)

(2)兽药产品批准文号批件(复印件)

(3)法定兽药质量标准(复印件)

(4)兽药标签和说明书(样张)

(5)其他广告真实性的证明文件

(6)广告样稿(包括文字、视频、音频等形式)

5.进口兽药广告还需提供:

(1)《进口兽药注册证书》(复印件);

(2)进口兽药质量标准(复印件)

(3)兽药标签和说明书(样张)

(4)境外兽药生产企业出具的委托书

(5)其他广告真实性的证明文件

(6)广告样稿(包括文字、视频、音频等形式)

办理程序:1.材料受理。农业部行政审批综合办公室受理申请人递交的《兽药广告审查申请表》及其相关材料,并进行初审。

2.技术审查。农业部兽药审评委员会办公室根据国家有关规定对申请材料进行技术审查。

3.办理批件。农业部兽医局根据农业部兽药审评委员会办公室的审查意见提出审批方案,报经部长审批后办理批件。

承诺时限:20个工作日(技术审查时间不超过10个工作日)

收费标准:不收费

十二

项目名称:兽医微生物菌(毒、虫)种认定

项目类型:前审后批

审批内容:1.申请单位基本情况及生物安全防范基本条件

     2.申请菌(毒、虫)种目的和用途

     3.申请菌(毒、虫)种名称、型别和数量

法律依据:1.《病原微生物实验室生物安全管理条例》

2. 国务院令第412号

3.《兽医微生物菌种保藏管理试行办法》([80]农业[牧]字第181号)

办事条件:1.申请兽医微生物菌种保藏管理中心保藏的,应属于国家规定的一、二类菌种或生产用弱毒菌种

2.申请从国外引进的,应属于动物病原微生物菌(虫)种,或国内尚未保存的菌种,或不同类别的菌种

3.申请向国外供应或交换的,不受菌(虫)种型别限制

4.需提交以下材料:

(1)《兽医微生物菌(毒、虫)种申请表》一式两份

(2)申请一类病原微生物的,还需提交农业部核发的《高致病性动物病原微生物实验室资格证书》和允许使用一类病原微生物研制新兽药的证明文件(均为复印件)

(3)法律法规规定的其他材料

办理程序:1.材料受理。农业部行政审批综合办公室受理省级兽医行政管理部门递交的《兽医微生物菌(毒、虫)种申请表》及其相关材料,并进行初审。

2.项目审查。农业部兽医局根据国家有关规定对申请材料进行审查,必要时组织专家组进行技术审查。

3.办理批件。农业部兽医局根据审查意见提出审批方案,报经部长批准后办理批件。

承诺时限:20个工作日(需要技术审查的,审查时间不超过20

个工作日)

收费标准:不收费




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关于反倾销措施执行中有关单证提交事宜

海关总署


海关总署公告2007年第73号(关于反倾销措施执行中有关单证提交事宜)


根据有关规定,进口经营单位申报进口实施反倾销措施货物的,应按照有关公告的规定在申报时向海关提交货物原产地证明和原厂商发票,以便海关据此确定临时反倾销措施的征收比率或反倾销税税率。对于进口经营单位在申报时未能提交原产地证明或原厂商发票,海关已经执行有关反倾销措施,而进口经营单位事后又向海关补充提交上述证明或发票的,按以下办法处理:

  一、进口经营单位在反倾销保证金或其他临时反倾销措施存续期间补交原产地证明或原厂商发票的,海关可以接受,并根据查证核实后的原产地证明或原厂商发票,对征收的反倾销保证金或实施的其他临时反倾销措施予以调整。

  二、进口经营单位在海关征收反倾销税后补交原产地证明或原厂商发票的,海关不予接受,对已征税款不予调整。

  特此公告。









            二○○七年十二月二十一日
浅议我国劳动争议处理体制改革问题

秦旭东


随着改革开放的深入发展和市场经济的建立、发展,我国的劳动纠纷日益增多,也日趋复杂。1980年代确立起来的现行劳动争议处理体制同现实需要之间的矛盾也突现出来,其改革问题也成为一个被广泛讨论的话题。

一 现行劳动争议处理体制简述

劳动争议处理体制,是指由劳动争议处理的各种机构和方式在劳动争议处理过程的各自地位和相互关系所构成的有机整体。1(参见 阮秀:对我国劳动争议处理体制的探讨,北大法律信息网:http://chinalawinfo.com/research/academy/details.asp?lid=1805)
一般认为,我国现行劳动争议处理体制为“一调一裁两审”制,处理劳动争议的机构有劳动争议调解委员会、劳动争议仲裁委员会和人民法院三种。依劳动法第19条和企业劳动争议处理条例第6条以及最高人民法院的有关司法解释和劳动和社会保障部(以前为劳动部)的相关解释,劳动争议发生后,当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解,调解不成的可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁;也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁,对仲裁裁决不服的可以向人民法院提起诉讼;未经劳动争议仲裁委员会处理的案件,人民法院不予受理。这种体制实际上是确立了“仲裁前置”的原则,既劳动仲裁为劳动审判的前置程序。
我国的劳动争议调解调解机构是企业的内部机构,是否申请调解当事人可以自愿选择。而劳动争议仲裁具有特殊性,仲裁机构属半官方性质,依法定原则由政府、工会和用人单位三方共同组建。另外,劳动仲裁申请可以由任何一方当事人提起,无须双方当事人合意;仲裁裁决也不具有终局效力,当事人不服可以向法院起诉。就法律性质而言,我国的劳动仲裁不同于司法裁判和一般的民商事仲裁,,它兼有行政性和准司法性:一方面,劳动行政部门的代表在仲裁机构组成中居于首席地位,仲裁机构的办事机构设在劳动行政部门,仲裁机构要向本级政府负责,仲裁行为中还有行政仲裁的因素;另一方面,仲裁机构的设立、职责、权限组织活动原则和方式等与司法机构有许多共同或相似之处,它是国家依法设立的处理劳动争议的专门机构,依法独立行使仲裁权,仲裁的程序和机制和诉讼差不多。2(参见王全兴:劳动法,法律出版社,1997年版,P491)在劳动审判机构方面,我国现行体制是在人民法院内,由民事审判庭裁判劳动争议案件,而没有设立独立的劳动法院或专门的劳动法庭。

二 对现行劳动争议处理机制的几点反思

(一) 对“仲裁前置”的质疑
现行劳动争议处理体制形成于1980年代,当时正处于改革开放初期,计划经济体制和“单位社会”的社会机构和秩序决定了劳动者对单位的高度依附程度,劳动关系上的利益分歧很小,劳动纠纷数量少,关系也相对简单,大部分可以经调解或仲裁解决。3(参见赵文骅:劳动争议处理制度需要改革,新民晚报,2002年1月 6日)但是,随着市场经济的发展和各方面改革的深入,社会变迁,各种利益主体之间的独立利益日益明显区分,矛盾也增多,加之在“走向权利的时代”的浪潮涤荡下,民众的权利意识勃发,争讼的冲动也突现。近年来劳动纠纷大幅增长,劳动争议的调解结案率却逐年下降,仲裁率逐年增加,而不服仲裁又起诉的案件也大量增加。这种背景下,现行劳动争议处理体制的弊端就更加明显了。
现行劳动争议处理体制中“仲裁前置”的规定不符合司法最终原则和程序正义等法治原则,不利于保护当事人的合法权益。劳动争议从根本上还是一种民事争议,争议双方一般都是法律上平等的民事主体。对劳动争议的解决,当事人应当有自由选择权,或调解、或仲裁、或诉讼。而在现行体制下,一方面,争议双方任何一方只要有意,无须事先有仲裁协议或者经对方当事人同意,就可以申请仲裁(鉴于劳动争议不同于一般民商事争议,劳动仲裁这种有别于一般民商事仲裁的规定是合理的,下文还将会论述到);另一方面,将劳动仲裁强制性规定为劳动诉讼的前置程序,剥夺了当事人将争议直接诉讼法院的权利。依法法治原则,司法是这会公正的守护者,是正义的最后一道防线,任何人在自己的合法权益受到侵犯时,都有权获得司法救济,除非双方当事人有协议明确应该将争议提交仲裁,否则,法院读应当受理争议案件。“仲裁前置”的弊端还在与,依我国现行体制,劳动仲裁机构受理劳动争议案件有范围限制,这样就可能导致一些劳动争议由于不属于劳动仲裁机构受理范围,或者因劳动仲裁机构错误地不予受理,而无法诉讼法院,最终导致当事人诉权无法实现。
虽然最高人民法院关于劳动案件审判的有关司法解释为解决这一问题已经作出了一些规定,4(参见2001年3月22日通过、4月30日起施行的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第一至第五条)比如,劳动仲裁的时效为60天,远低于一般民事诉讼的时效,按解释第三条,如争议案件超过60天期限但仍未超过一般民事案件的诉讼时效的,人民法院将“依法驳回起诉讼请求”。解释虽然遵循了特别法优于普通法的原则,但显然对保护当事人合法权益十分不利,反而大大损害了劳动法作为社会法侧重保护劳动者合法权益的精神。
另外,在纠纷解决机制中,及时、便利应是一个必要的考量因素。所谓“迟来的正义非正义”,“仲裁前置”导致现行劳动争议解决过程周期长、成本高,不利于保护当事人的合法权益。按现行体制,劳动仲裁的时限一般是60天,民事诉讼的时限一审6个月,二审三个月,在特殊情况下还可以适当延长,这样,一个劳动争议案件可能历时一年以上才能得到具有终局效力的裁决。比如,一起由北大法学院妇女法律研究与服务中心提供法律援助的劳动争议案件,经调解、仲裁、一审、二审和强制执行,历时三年方告终结;5(参见同前注1文章)内蒙古哲里木盟处理的某铁路段与职工因除名发生的劳动争议案,也经历了可行的全部程序,历时近两年。6(参见张利锋:对劳动争议案件仲裁前置的反思与重构,《中国劳动》,2000年3月,P24)这样耗时费力的争议解决机制,往往给争议当事人中弱势一方的合法权益造成很大伤害。比如前述第一案中。资方利用法律规定中的这一弊端,采用拖延战术,如果劳方没有足够的时间、精力和财力,很可能因为耗不起而忍痛放弃寻求救济;在第二个案件中,法院终审判决与仲裁结果一致,当事人白白耗费了精力财力。

(二) 现行劳动仲裁体制的几点不足

前文已对我国劳动仲裁的法律性质、特点等作过简要概括,这里指出其中的几点不足。
首先是,劳动仲裁机构的行政色彩太浓,缺乏独立性。劳动仲裁作为一种纠纷解决机制,独立性是其必要之义。现行体制中,虽然劳动仲裁机构是按三方原则组成依法律授权“独立行使仲裁权”,但实际上各级劳动仲裁委员会的办事机构与劳动行政主管部门的相应机构是“一套人马、两块牌子”,行政力量在仲裁机构中占主导地位,加之在中国的特殊国情下,没有独立的、非官方的工会,也没有雇主协会等一类组织,“三方原则”实际难副其实,劳动仲裁机构的行政性色彩非常浓重,司法性不够,容易受到行政干预。一些地方,政府为投资,在劳资纠纷中往往偏袒资方,忽视对劳动者权益的保护。2001年末在全国开展的为民工追讨拖欠工资的运动中,就暴露了以前这一问题的严重性。
其次,劳动仲裁人员专业化、职业化程度低、整体素质不高也是一大问题。相比民商事仲裁中仲裁员“必须从从事律师、审判、仲裁工作8年以上,以及具有高级职称的法律研究、教学等专业人员中选拔”的要求,劳动仲裁人员的资格要求要低得多。它的条件是“具有一定的法律知识、劳动业务知识及分析、解决问题和独立办案能力;从事劳动争议处理工作3年以上或从事与劳动争议处理工作有关的(劳动、人事、工会法律等)工作5年以上并经专业培训,具有高中以上文化程度”,这导致劳动仲裁人员整体的法律素养比较低,难于胜任司法性程度很高的仲裁工作。
再者,劳动仲裁裁决不具有终局效力,缺乏权威性。现行体制下劳动仲裁在劳动争议处理过程中实际处于“中间环节”的地位,仲裁要服从审判,这一方面可能使仲裁机构缺乏积极性,只为履行程序而一裁了事,弱化了仲裁程序高效率的功能;7(参见同前注6张文)另一方面,大量劳动争议经仲裁后又诉诸法院,没有发挥仲裁作为一种纠纷解决机制分流争议案件、缓解法院工作压力的作用。

(三)现行劳动审判制度中存在的几个问题

首先是实体法上法律适用上的问题。我们知道,民法是典型的私法,而劳动法被认为是“社会法”,有公法和私法的双重属性,兼有“当事人平等协商”和“国家干预”的特点。它区别劳动关系主体的实力强弱和地位差别而偏重保护弱者,强调社会公正和社会公益。8(参见侯玲玲、王全兴:民事诉讼法适应劳动诉讼的立法建议,《中国劳动》,2001年第6期,P14;王全兴:劳动法,法律出版社,1997年版,P4及P59以下)民法上的有关规则对劳动审判一般是适用的,但劳动争议的解决主要适用的还是劳动法规范,而当前我国的劳动法还很不完善,基本的法律只有1994年通过的《劳动法》和1992年的《工会法》,而且规定很简略、原则,许多地方已经落后了,目前实践中主要适用的是法规和大量位阶很低的规章、行政解释和一般的规范性文件。这些规范有许多同民法上的规范不一致,而我国法院并无司法审查权,在司法实践中就造成了法律适用上的困难。
其次是程序法上的问题。劳动审判在程序上适用民事诉讼法,但现行民事诉讼法对劳动审判有诸多不适应之处。9(有关论述参见 :侯玲玲、王全兴:民事诉讼法适应劳动诉讼的立法建议,《中国劳动》,2001年第6期,P14-16;陈新:劳动争议处理体制应实行两裁终结,《中国劳动》,2001年第12期,P26-27)在管辖制度上,劳动法没有规定,完全按民事诉讼法中原告就被告的原则,在劳动者为被告时就难于实行。民事诉讼法关于专属管辖的规定也未考虑到劳动案件的问题。最高人民法院2001年的司法解释第九条规定了用人单位所在地管辖和劳动合同履行地管辖的原则。但在工资纠纷、工伤纠纷争议等情形,如工资关系所在地和工伤事故发生地与用人单位所在地和劳动合同履行地不一致,适用该原则是不合适的。在举证责任上,劳动审判案件中如完全实行“谁主张谁举证”的一般原则,则不符合劳动法作为社会法和偏重保护劳动者权益法的要求。对于用人单位对违纪职工作出相应处置的纠纷、用人单位违反劳动安全卫生法的纠纷及拖欠工资的纠纷等,应居于当事人举证责能力不同和劳动法价值旨向上的考虑,实行举证责任倒置的制度。最高人民法院2001年的司法解释十三条规定了用人单位在作出开除、除名、辞退、解除劳动合同、减少劳动报酬、计算劳动者工作年间等决定等方面的举证责任,但仍然没有全部包含前述三方面的要求。在时效制度上,民事诉讼法与劳动法上的规定差异很大,造成很多问题,前文已经涉及。

三 对劳动争议处理体制改革的几点想法

(一)加强劳动监督特别是劳动监察,减少劳动争议的发生
这虽然是劳动争议处理体制之外的问题,但所谓“开源节流”,从源头入手对劳动争议处理体制改革来说是不可忽视的。
(二)改善和加强劳动调解制度,拓展劳动争议解决的渠道
在一个利益熙攘、冲突频仍、诉讼爆炸的时代,重视调解制度功效的发挥是很有必要的。在调解组织上,要构建多元化、多层次的调解机构体系,充分发挥企业的调解委员会、社区的人民调解员、劳动行政部门等的作用,在仲裁、审判过程中也应广泛应用调解方式;在程序上,在利用调解方式的灵活性、便利性等特点之外,还应重视操作的规范化,特别是在较专门化、正式性的调解中,应加强程序性建设,制定科学、规范的程式,以保障调解的公正性;在调解的效力方面,在组织和程序方面得以保障的基础上,应赋予一些专门性、规范化机构调解结论以法律效力,当事人自愿接受的调解协议符合法定条件的,必须执行,不能轻易反悔;确有必要的,也可以启动法院对调解结果的监督程序。
(三)规范、健全劳动仲裁体制及劳动审判制度,理顺仲裁与审判之间的关系
这是劳动争议处理体制改革的一个核心问题。目前比较普遍的观点是“裁审分轨、各自终局”。10(相关论述参见:汪君清:我国劳动争议处理体制的重构,《中国劳动》,2001年第11期;张利锋:对劳动争议案件仲裁前置的反思与重构,《中国劳动》,2000年第3期; 阮秀:对我国劳动争议处理体制的探讨,北大法律信息网,http://chinalawinfo.com/research/academy/details.asp?lid=1805)所谓“裁审分轨、各自终局”,是指劳动争议发生后,当事人可以自愿选择,或向劳动仲裁机构申请仲裁,或向人民法院提起诉讼,申请仲裁则不得再行起诉;劳动仲裁两裁终局,对一裁裁决不服可以向上级仲裁机构申请复议,向人民法院起诉的则按民事诉讼程序两审终审。
笔者认为,这一模式应是我国劳动争议处理体制改革的理想选择。“仲裁前置”、“一裁两审”模式的弊端前文已经作过论述。仲裁和诉讼两种途径各有起特点,通过双轨制将两者合理分开,同时赋予当事人以自由选择权,一则可以分流劳动争议案件,减轻劳动仲裁机构和法院各自的工作压力;二则对于不属于劳动仲裁受理范围的劳动争议,当事人可以直接向法院寻求及时的救济;再则,这也增强了劳动仲裁的权威性,有利于提高效率、降低劳动争议解决的成本。两裁终局的理由在于,劳动仲裁兼有行政性和司法性,是一种具有独立法律地位的争议解决机制,实行两裁是为了维护仲裁的公正、增强对当事人权益的保障,而终局则是基于其司法性和不可诉性。日本、韩国都采用了两级仲裁的制度,我国其实也有过类似的尝试和尝试。原劳动部1996年在内蒙古自治区哲里木盟组织了两裁终局的试点,江苏、安徽等省的地方法规和具体实践实际上也已经尝试着采用了两裁终局或一裁一监督的体制。11(参见王振麒:对我国劳动争议处理体制的立法建议,《中国劳动》,2001年第2期,P10;陈新:劳动争议处理体制应实行两裁终结,《中国劳动》,2001年第12期,P28;阮秀:对我国劳动争议处理体制的探讨,北大法律信息网)
实行“裁审分轨、各自终局”制相应需要一系列改革。首先,要在立法上全面确立这一制度,制定完善的劳动仲裁法,县区、地市和省级政府甚至中央都应建立劳动仲裁仲裁机构,并要提高仲裁机构的独立性,规范其职责、权限,健全仲裁程序,体现三方原则,完善仲裁员选任制度,特别是借鉴民商事仲裁制度的成功做法。只要作到机构独立、程序保障、高素质人员配备及有效监督,劳动仲裁两裁终局是完全可行的。其次,在劳动审判方面,在立法上应解决民法与劳动法的实体法上的适用困难,对民事诉讼法上不适应的地方也作出协调、梳理;在审判组织上,根据我国国情和现行司法制度,兼考虑劳动争议处理机制中三方原则的要求,在人民法院民事审判庭内设立专门的劳动庭是较为合适的选择。将劳动庭置于民庭中是因为劳动审判适用民事诉讼程序,而不同于刑事和行政审判有各自专门的诉讼程序;而现行的“大民庭”实际包括民事、经济和知识产权庭,增加劳动庭符合劳动审判的特殊性和专门化要求。另外,在劳动庭的组成上也应有别于其他民事审判庭,以熟悉劳动法的专业法官作为审判员,同时吸收来自职工方和用人单位方的陪审员。这样,既符合民事诉讼法中的人民陪审员制度要求,又符合劳动争议处理机制中的三方原则要求,而且,劳动审判庭中的人民陪审员的选任可以直接利用劳动仲裁制度中的资源,有效而又便利。




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