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北京市水污染防治条例

作者:法律资料网 时间:2024-07-23 09:14:30  浏览:9743   来源:法律资料网
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北京市水污染防治条例

北京市人大常委会


北京市水污染防治条例

(2010年11月19日 北京市第十三届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过)

  第一章 总  则

  第二章 水污染防治规划与监督管理

  第三章 水污染防治措施

  第一节 一般规定

  第二节 工业水污染防治

  第三节 城镇水污染防治

  第四节 农村和农业水污染防治

  第五节 水污染事故处置

  第四章 饮用水水源与地下水保护

  第五章 生态环境用水保障与污水再生利用

  第六章 法律责任

  第七章 附  则

  第一章 总  则

  第一条 为了保护和改善本市水环境,保障饮用水安全,推进污水再生利用,促进经济社会全面协调可持续发展,根据《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水法》及国家其他有关法律、法规,结合本市实际情况,制定本条例。

  第二条 本条例适用于本市行政区域内地表水体和地下水体的污染防治,以及与水污染防治相关的水资源管理和再生水利用等相关活动。

  第三条 水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则。

  本市水污染防治坚持城乡统筹,实行流域管理,严格保护饮用水水源;坚持水污染防治与水资源开发利用相结合,推进污水资源化,提高水资源循环利用率;坚持污染物排放总量控制,在削减污染物的同时补充生态环境用水,逐步改善水环境质量,恢复和保护水体生态功能。

  第四条 市和区、县人民政府对本行政区域内的水环境质量负责,并将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划、计划,建立与水环境保护工作相适应的资金投入和保障机制,采取有效的对策和措施,提高水环境质量。

  乡镇人民政府和街道办事处根据所在区、县人民政府的要求,开展本辖区内有关的水污染防治工作。

  第五条 市和区、县环境保护行政主管部门对本行政区域内的水污染防治实施统一监督管理。

  市和区、县水行政主管部门对本行政区域内的水资源保护和再生水利用进行管理,负责污水处理和河道综合整治等方面工作。

  发展和改革、规划、农业、市政市容、国土资源、卫生、住房和城乡建设、园林绿化、工商、旅游等行政主管部门按照各自的职责,依法做好有关水污染防治工作。

  市和区、县环境保护行政主管部门可以根据需要聘请监督员,协助开展水污染防治工作。

  第六条 本市实行水环境保护目标责任制和考核评价制度。

  市人民政府应当根据本市水环境保护目标制定考核评价指标,将考核指标的完成情况作为对市人民政府有关部门和区、县人民政府及其负责人考核评价的内容,定期公示考核结果。

  第七条 单位和个体工商户排放水污染物,不得超过国家和本市规定的水污染物排放标准及重点水污染物排放总量控制指标。

  第八条 市人民政府应当根据国家水环境质量标准、本市水环境质量目标及经济、技术条件,制定本市水污染物排放标准,严格控制水污染物排放,定期对标准进行评估并适时修订。

  第九条 市和区、县人民政府应当针对本行政区域内水环境的特点和水污染防治的需求,采取措施,加强水污染物排放控制、再生水利用、水生态修复等方面的科学技术研究和示范推广,提高水环境保护的科学技术水平。

  第十条 任何单位和个人都有义务保护水环境,并有权对污染损害水环境的行为进行检举。

  本市各级人民政府应当加强水环境保护的宣传教育,普及相关科学知识,提高公民的水环境保护意识,拓宽公众参与水环境保护的渠道,并对在水环境保护方面做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。

  第二章 水污染防治规划与监督管理

  第十一条 市环境保护行政主管部门应当会同市水行政、国土资源等行政主管部门提出地表水和地下水环境功能区划方案,报市人民政府批准,并向社会公布。

  第十二条 市环境保护行政主管部门应当会同市发展和改革、水行政、农业、国土资源等行政主管部门,在环境保护和建设规划中制定水污染防治专项规划,经市规划行政主管部门组织审查后报市人民政府批准实施,并依法报国务院备案。

  市水行政主管部门应当会同有关部门,根据水污染防治专项规划,结合水资源开发利用等专业规划,编制潮白河、北运河、永定河、大清河、蓟运河流域综合整治规划,并组织实施。

  市水行政主管部门应当会同市环境保护、国土资源等行政主管部门,根据水污染防治专项规划,编制本市地下水保护规划,并组织实施。

  市农业行政主管部门应当会同有关部门,根据水污染防治专项规划,结合环境承载力和农产品保障的要求,编制农业水污染防治规划,确定畜禽、水产养殖及农业种植的规模、结构和布局等内容,并组织实施。

  第十三条 市人民政府应当定期对水污染防治专项规划、流域综合整治规划、地下水保护规划、农业水污染防治规划及其执行情况进行评估,评估结果作为水环境保护目标考核依据。

  第十四条 本市对重点水污染物排放实行总量控制制度。

  市环境保护行政主管部门应当会同发展和改革、水行政、农业等行政主管部门,根据本市水污染防治专项规划和水污染防治状况,制定全市及各流域的重点水污染物排放总量控制指标、分解方案和削减计划,报市人民政府批准后实施。

  市人民政府有关部门和区、县人民政府应当根据分解的总量控制指标及削减计划,制定年度总量控制实施方案,将总量控制指标和削减计划落实到排污单位和污水处理设施的运营单位,并报送市环境保护和水行政主管部门备案。

  市人民政府可以根据流域水环境质量的状况,增加流域实施总量控制的重点水污染物种类。

  第十五条 本市逐步建立流域水环境资源区域补偿机制。

  对超额完成重点水污染物排放总量控制指标和水环境质量考核指标的市人民政府有关部门和区、县人民政府,市人民政府应当给予奖励。

  对完成重点水污染物排放总量控制指标和削减计划做出突出贡献的单位,市人民政府有关部门或者区、县人民政府应当给予奖励。

  补偿和奖励的具体办法由市人民政府制定。

  第十六条 对未完成区域重点水污染物排放总量控制指标或者水环境质量考核指标的区、县,环境保护行政主管部门应当暂停审批该区、县行政区域内新增水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件,发展和改革、规划等项目审批部门不得批准其建设,建设单位不得开工建设。

  对未完成流域重点水污染物排放总量控制指标的区、县,环境保护行政主管部门应当暂停审批该区、县未达标流域内新增水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件,发展和改革、规划等项目审批部门不得批准其建设,建设单位不得开工建设。

  第十七条 市环境保护行政主管部门会同市水行政主管部门确定本市各流域重点排污单位名录。

  重点排污单位应当安装水污染物排放自动监测设备,与环境保护、水行政主管部门的监控设备联网,并保证监测设备正常运行。

  城镇污水集中处理设施的运营单位对其出水,排放工业废水的企业对其所排放的废水,应当进行监测,并保存原始监测记录。

  第十八条 本市按照国家和本市有关规定实行排污申报登记、排污许可和排污收费制度。

  第十九条 直接向水体排放水污染物的企业事业单位和个体工商户,应当按照有关规定设置、规范排污口,设立标志,并将排污口地理坐标等信息报告区、县环境保护行政主管部门。

  在河流、湖泊、水库、渠道设置排污口的,还应当遵守水行政主管部门的规定。

  第二十条 本市应当统筹规划、建设、完善污染源、水环境质量、水量和水位监测网络,并逐步实现环境保护、水行政、国土资源、卫生等有关行政主管部门之间监测数据的共享。

  第二十一条 本市实行水环境质量公报制度。

  水环境质量信息由市环境保护行政主管部门统一发布。

  第二十二条 建设或者运行水环境监测设施需要相关机关、团体、企业事业单位或者其他组织提供便利条件的,相关机关、团体、企业事业单位或者其他组织应当予以配合。

  任何单位或者个人不得破坏、损毁或者擅自改动水环境监测设施。

  第二十三条 市人民政府及有关部门应当将排污单位违反水污染防治法律法规的行为纳入本市企业信用信息系统,对严重污染水环境的企业通过媒体予以公布。

  第二十四条 市和区、县环境保护、水行政等部门应当公布本部门受理对污染损害水环境行为举报的联系方式。对属于本部门职责范围的举报事项,应当及时处理;对不属于本部门职责范围的,应当及时转交有权处理的部门,并告知举报人。对举报属实的,应当对举报人给予奖励。

  第三章 水污染防治措施

  第一节 一般规定

  第二十五条 在水环境质量达标之前,市人民政府可以根据本市水资源特点和水环境容量状况,采取更加严格的水污染防治措施。

  第二十六条 本市禁止下列行为:

  (一)向水体排放油类、酸液、碱液或者剧毒废液;

  (二)在水体清洗装贮过油类或者有毒污染物的车辆和容器;

  (三)向水体排放、倾倒工业废渣、垃圾和其他废弃物;

  (四)在河流、湖泊、渠道、水库最高水位线以下的滩地和岸坡堆放、存贮固体废弃物和其他污染物;

  (五)利用渗坑、渗井、裂隙、溶洞排放、倾倒污水和其他废弃物;

  (六)在砂石坑、窑坑、滩地等低洼地排放污水,倾倒、存贮垃圾、粪便及其他污染物,或者以漫流方式排放、倾倒污水;

  (七)利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物;

  (八)生产和销售含磷洗涤用品。

  第二十七条 本市严格控制有毒污染物的排放。 

  有毒污染物的名录由市环境保护行政主管部门会同有关部门根据水污染物的毒性、持久性、对人体健康和生物影响的性质和程度等因素确定,并向社会公布。

  第二十八条 禁止向水体排放、倾倒放射性固体废物或者含高放射性和中放射性物质的废水。

  向水体排放含低放射性物质废水的,应当符合有关放射性污染防治的规定和标准。

  第二十九条 学校、科研院所、医疗机构、企业等单位的实验室、检验室、化验室产生的废液应当按照国家和本市关于危险废物的有关规定单独收集,进行安全处置,禁止排入排水管道或者直接排入水体。

  市和区、县环境保护行政主管部门应当按照有关规定加强对实验室、检验室、化验室废液处理的监督管理,为有关单位依法处理废液提供指导。

  第二节 工业水污染防治

  第三十条 本市鼓励工业企业进行技术改造,推行清洁生产,采用先进的废水处理技术,减少水污染物排放量。

  第三十一条 本市按照国家有关循环经济和清洁生产的要求推动工业园区建设,通过合理规划工业布局,引导工业企业入驻工业园区。

  第三十二条 建设工业园区,应当配套建设废水集中处理设施。

  工业园区未建设废水集中处理设施或者集中处理设施废水排放不达标的,环境保护行政主管部门应当暂停审批该工业园区新增水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件,发展和改革、规划等项目审批部门不得批准其建设,建设单位不得开工建设。

  第三十三条 本市应当采取措施,对高污染、高耗水行业加以限制。禁止新建、扩建制浆、制革、电镀、印染、有色冶炼、氯碱、农药合成、炼焦等对水体有严重污染的项目。对现有排放含重金属废水的小型生产企业限期关停。

  市经济和信息化行政主管部门应当会同市环境保护、水行政、发展和改革及其他相关行政主管部门,根据本市水污染防治工作的需要,制定鼓励、限制、禁止的行业和产品名录,报市人民政府批准后公布实施。

  第三十四条 向公共污水处理设施排放工业废水的企业事业单位,应当在排污口建设取样井,并为水行政、环境保护行政主管部门和受纳废水的污水集中处理设施的运营单位提供取样、监测流量的便利条件。

  污水集中处理设施的运营单位有权对汇水范围内排污单位的排水进行取样检测,发现排水水质超过排放标准的,应当及时告知排污单位,并报告水行政主管部门。

  第三节 城镇水污染防治

  第三十五条 城镇污水应当集中处理。

  本市各级人民政府通过政府投资或者其他方式筹集资金,统筹安排建设污水集中处理设施及配套污水管网,提高城镇污水的收集率和处理率。

  第三十六条 城镇污水集中处理设施的运营单位按照国家有关规定提供污水处理的有偿服务。

  城镇用水单位和个人应当按照国家有关规定缴纳污水处理费。污水处理费应当用于污水管网和城镇污水集中处理设施的养护、运行、保护和建设,不得挪作他用。

  乡镇污水集中处理设施的运营单位取得的污水处理费不能满足污水处理设施正常运行的,不足部分由区、县人民政府统筹安排。

  第三十七条 向公共污水处理设施排放水污染物,有下列情形之一的,应当在排入公共污水处理设施之前进行预处理,并达到规定的标准:

  (一)含有毒污染物名录内污染物的污水;

  (二)医疗卫生机构产生的含病原体的污水;

  (三)含难以生物降解的有机污染物的废水。

  第三十八条 本市应当加强雨水的收集、处理和利用,采取措施,防止初期雨水造成污染。

  任何单位和个人不得向雨水收集口、雨水管道排放或者倾倒污水、污物和垃圾等废弃物。

  第三十九条 对污水处理产生的污泥的处理处置,应当遵循源头削减和全过程控制原则,实现污泥的减量化、稳定化、无害化和资源化。

  禁止采用倾倒、堆放、直接填埋的方式处置污泥。

  第四十条 本市各级人民政府应当通过政府投资或者其他方式筹集资金,统筹安排建设污泥处理处置设施,将污泥处理处置规划纳入本市排水和再生水规划。

  市水行政主管部门应当会同有关部门建立污泥收集、运输、处理和处置的技术标准体系和运营监管体系,规范污泥的处理处置及综合利用。

  第四十一条 污水处理单位对所产生的污泥的贮存、运输、处理、处置全过程承担污染防治责任,并对处理处置后的污泥的去向、用途、用量等进行跟踪、记录,不得造成二次污染。污水处理单位将产生的污泥委托其他单位处置的,应当与被委托单位约定双方的污染防治责任。

  第四十二条 新建、改建、扩建污水处理设施,应当按照规划确定配套的污泥处理工艺或者措施。现有污水处理设施不能达到污泥处理标准的,应当限期进行改造完善。

  第四十三条 本市鼓励和支持通过资源综合利用方式,采用循环经济模式对污泥进行处置。

  在农林、建材等生产领域利用经无害化处理的污泥的,享受国家和本市资源综合利用相关优惠政策。

  政府投资的沙荒地治理、园林绿化、土壤改良等项目实施政府采购的,应当优先采购符合国家和本市相关标准的污泥衍生产品。

  第四节 农村和农业水污染防治

  第四十四条 本市应当根据水资源承载力和水污染防治的要求,优化农村产业结构和产业发展布局,发挥农业的生态功能。

  第四十五条 区、县和乡镇人民政府应当对未纳入城镇污水管网的村庄的生活污水进行治理,优先采用生态、低能耗、资源化的污水处理技术;对在饮用水源保护区、河道两侧等重点区域的村庄,应当建设集中污水处理设施,并保证建设及运转资金。

  第四十六条 市和区、县农业行政主管部门应当对畜禽养殖、水产养殖及种植业水污染防治进行监督管理,对农业生产环境进行监测,加强农业水污染防治的业务指导。

  第四十七条 本市鼓励畜禽养殖场、养殖小区采取生态养殖方式。建设规模化畜禽养殖场、养殖小区,应当符合本市农业水污染防治规划的要求,并配套建设集中式畜禽粪污综合利用设施或者无害化处理设施。规划禁养区内已有的畜禽养殖场、养殖小区项目,由所在地区、县人民政府限期拆除。

  规模化畜禽养殖企业应当采取防渗漏、防流失、防遗撒措施,防止畜禽养殖废水、粪污渗漏、溢流、散落对环境造成污染。

  第四十八条 市和区、县人民政府应当制定政策,鼓励、引导建设集中式畜禽粪污综合利用或者无害化处理设施,引入市场化机制进行运营。

  第四十九条 水产养殖的排水直接排入地表水体的,应当达到受纳水体水环境功能区的要求。

  第五十条 本市鼓励种植业通过推行测土配方施肥、病虫害生物防治等措施,提高肥料使用效率,合理使用有机肥和化肥,减少化学农药施用量,防止污染水环境。

  第五节 水污染事故处置

  第五十一条 本市各级人民政府负责组织突发水污染事故的应急准备、应急处置和事后恢复等工作。

  造成水污染事故的单位和个人应当承担事故的处置和事后恢复责任,对受到损失的单位或者个人依法进行赔偿。

  第五十二条 可能发生水污染事故的企业事业单位,应当制定有关水污染事故的应急方案,建设事故状态下的水污染防治设施,储备相应的应急救援物资,做好应急准备,并定期进行演练。

  生产、使用、储存危险化学品的企业事业单位,应当在其储存场所建立防渗漏围堰,在厂区修建消防废水、废液的收集装置,采取措施防止在处理安全生产事故过程中产生的可能严重污染水体的消防废水、废液排入水体。

  第五十三条 企业事业单位发生事故或者其他突发性事件,造成或者可能造成水污染事故的,应当立即启动本单位的应急方案,采取应急措施,并向市或者区、县人民政府或者环境保护行政主管部门报告。环境保护行政主管部门接到报告后,应当及时向本级人民政府报告,并抄送有关部门。

  环境保护行政主管部门应当会同水行政主管部门等相关部门及时对水污染事故可能影响的区域进行监测,督促造成事故的单位和个人妥善处理事故造成的水体污染。

  第五十四条 市和区、县人民政府及有关部门应当依法公开水污染事故的预警信息和应对情况,将事故信息和应当注意的事项及时告知可能受到影响的单位和个人。

  第四章 饮用水水源与地下水保护

  第五十五条 本市实行饮用水水源保护区制度。饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区;在饮用水水源保护区外围可以划定一定区域作为准保护区。

  跨区、县供水的饮用水水源保护区和准保护区的划定,由市环境保护行政主管部门会同市水行政、国土资源、规划、卫生、住房和城乡建设、园林绿化等相关行政主管部门提出方案,报市人民政府批准。其他饮用水水源保护区和准保护区的划定,由区、县人民政府提出方案,报市人民政府批准。

  市人民政府可以根据饮用水水源保护的需要,调整饮用水水源保护区和准保护区的范围,确保饮用水安全。

  第五十六条 禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目,由市或者区、县人民政府责令拆除或者关闭。

  禁止在饮用水水源一级保护区内从事旅游、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。

  第五十七条 禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目。已建成的排放污染物的建设项目,由市或者区、县人民政府责令拆除或者关闭;建设项目未拆除或者关闭前,应当采取有效措施,达到饮用水水源保护的要求。

  在饮用水水源二级保护区内从事旅游等活动的,应当按照规定采取措施,防止污染饮用水水体。

  第五十八条 禁止在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目。改建建设项目,不得增加排污量。

  本市各级人民政府应当根据保护饮用水水源的实际需要,在准保护区内采取工程措施或者建造湿地、水源涵养林等生态保护措施,防止水污染物直接排入饮用水水体,确保饮用水安全。

  第五十九条 地表饮用水水源保护区内禁止下列行为:

  (一)装载有毒污染物的车辆驶入;

  (二)从事网箱养殖;

  (三)从事水上旅游、游泳或者其他可能污染水源的活动。

  地表饮用水水源准保护区内禁止从事网箱养殖。

  第六十条 地下饮用水水源保护区内禁止下列行为:

  (一)堆放和贮存易溶、含有毒污染物的废弃物;

  (二)堆放垃圾、粪便及其他可能污染地下饮用水水源的固体废弃物;

  (三)新建贮存液体化学原料、油类或者其他含有毒污染物物质的地下工程设施。

  在地下饮用水水源准保护区内禁止堆放和贮存易溶、含有毒污染物的废弃物。

  第六十一条 饮用水水源受到污染可能威胁供水安全的,环境保护行政主管部门应当责令有关单位采取停止或者减少排放水污染物等措施,当地人民政府应当视情况采取停止取水等应急措施。

  第六十二条 建设、使用垃圾填埋场或者贮存液体化学原料、油类等地下工程设施的单位,应当对地下工程采取防止渗漏的有效措施,并配套建设地下水监测井等水污染防治设施,定期向环境保护行政主管部门提交地下水水质监测报告,防止污染地下水。

  第六十三条 多层地下水的含水层水质差异较大的,应当分层开采;对已受污染的潜水和承压水,不得混合开采。因过量开采地下水导致水质恶化,不宜继续开采的,市水行政主管部门应当会同市国土资源行政主管部门向市人民政府报告。市人民政府应当责成有关部门采取措施,停止或者限制开采地下水。

  第六十四条 从事地下热水资源开发利用或者使用水源热泵、地源热泵的,应当采取有效措施,防止地下水污染。市国土资源行政主管部门和市水行政主管部门应当依法加强监督管理和指导。

  第六十五条 人工回灌补给地下水的,不得恶化地下水水质。

  进行地下勘探、采矿、工程降排水、地下空间的开发利用等可能干扰地下含水层的活动,应当采取防护性措施,防止地下水污染。

  大口井、废弃机井的产权单位应当采取合理的封井措施和工艺,防止造成地下水污染。

  第五章 生态环境用水保障与污水再生利用

  第六十六条 本市坚持水资源开发利用与水污染防治相结合,实行用水总量控制,鼓励污水再生利用,逐步保障生态环境用水,实现用水量与水资源量的平衡,恢复地表、地下水体合理的水量、水位。

  水行政主管部门在制定水资源利用规划或者进行水资源调配时,应当统筹考虑再生水与地表水、地下水的利用,在保障城乡居民生活用水的基础上,统筹兼顾生态环境、工业、农业用水。

  第六十七条 市水行政主管部门会同市环境保护行政主管部门确定本市重点河段和重点湖泊最低生态环境用水量,在流域综合整治规划中提出具体生态用水保障方案并组织实施。

  第六十八条 本市生态环境用水应当优先使用雨水和再生水。严格限制使用地下水和自来水作为城市景观用水。

  住宅小区、单位内部景观用水和市政杂用水具备使用雨水或者再生水条件的,应当使用雨水或者再生水,不得使用地下水和自来水。

  各类工程施工降水的抽排水应当综合利用,优先用于施工现场及城市景观用水。

  前三款所列各项用水的具体管理办法由市人民政府制定。

  第六十九条 市水行政主管部门应当将水体生态修复纳入流域综合整治规划,通过采取生态保护措施,改善水体水质。

  第七十条 跨河流调配水资源的,应当充分论证,统筹兼顾水资源利用和水污染防治的需要,防止对生态环境产生不利影响。

  第七十一条 市和区、县水行政主管部门应当按照管理权限组织编制排水和再生水规划,经规划行政主管部门组织审查后报本级人民政府批准实施。

  本市各级人民政府依据有关规划,通过政府投资或者其他方式筹集资金,统筹安排建设公共再生水设施,逐步扩大再生水输配管网的覆盖范围。

  第七十二条 本市各级人民政府应当制定政策,采取措施,发展工业再生水用户,鼓励工业企业的废水处理后循环使用,扩大农业再生水灌溉范围,推动再生水回补地下水的技术研究和应用。

  再生水输配管网覆盖范围内的园林绿化、环境卫生、工程施工等用水应当使用再生水。

  再生水输配管网覆盖范围以外的地区新建、改建、扩建的建设项目,可回收水量较大的,应当配套建设再生水利用设施。

  第七十三条 市水行政主管部门应当根据用水规模、水质要求和经济、技术条件等因素,确定本市重点行业的再生水使用指标,报市人民政府批准施行。

  重点行业的企业具备再生水利用条件的,市水行政主管部门应当将再生水用量纳入其用水指标;无正当理由未使用再生水的,由市水行政主管部门责令限期改正,逾期不改正的,由市水行政主管部门核减相应的用水指标。

  第七十四条 再生水用户应当根据不同用途,按照国家和本市规定的再生水水质标准使用再生水。

  再生水设施运营单位应当加强设施的维护管理,保证其正常运行,并对再生水水质负责。

  第七十五条 本市开展再生水利用的风险研究,建立再生水利用的监测和预警系统。

  第六章 法律责任

  第七十六条 对违反本条例规定的行为,有关法律、法规已经规定法律责任的,适用其规定;法律、法规没有规定的,适用本条例的规定。

  第七十七条 市和区、县环境保护行政主管部门或者其他依照本条例规定行使监督管理权的部门有下列行为之一的,由任免机关或者监察机关依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

  (一)不依法作出行政许可或者办理批准文件的;

  (二)未按规定实施行政处罚或者违法采取行政措施的;

  (三)发现违法行为或者接到对违法行为的举报后不予查处的;

  (四)其他未依照本条例规定履行职责的行为。

  第七十八条 违反本条例规定,排放水污染物超过国家或者本市规定的水污染物排放标准,或者超过重点水污染物排放总量控制指标的,由市或者区、县环境保护行政主管部门责令限期治理,并处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。应缴纳排污费数额按年计算。

  排放水污染物进入公共污水处理设施,水质不符合排水管理规定的,由水行政主管部门依法按照排水管理的有关规定予以处理。

  城镇污水集中处理设施的运营单位排放水污染物超过水污染物排放标准的,由市或者区、县环境保护行政主管部门责令限期治理,并处一万元以上十万元以下的罚款。

  限期治理期间,由环境保护行政主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。被责令限期治理的单位应当向有关行政主管部门提交治理计划,定期报告治理进度,并按照规定期限完成治理任务。限期治理的期限最长不超过一年,逾期未完成治理任务的,报经有批准权的人民政府批准,责令关闭。

  第七十九条 违反本条例规定,装载有毒污染物的车辆驶入地表饮用水水源保护区的,由公安机关交通管理部门责令改正,并依法处理。

  在地表饮用水水源保护区组织水上旅游或者其他可能污染饮用水水源活动的,以及在地表饮用水水源保护区和准保护区内从事网箱养殖的,由所在地区、县环境保护行政主管部门或者水行政主管部门按照职责分工责令停止违法行为,并处二万元以上十万元以下的罚款。个人在地表饮用水水源一级保护区内游泳、垂钓或者从事其他可能污染饮用水水体的活动的,由所在地区、县环境保护行政主管部门或者水行政主管部门按照职责分工责令停止违法行为,并可以处五百元以下的罚款。

  第八十条 违反本条例规定,有下列行为之一的,由市或者区、县环境保护行政主管部门责令限期改正,并处一万元以上十万元以下的罚款:

  (一)在地下饮用水水源保护区或者准保护区内堆放和贮存易溶、含有毒污染物的废弃物;

  (二)在地下饮用水水源保护区内堆放垃圾、粪便及其他可能污染地下饮用水水源的固体废弃物;

  (三)在地下饮用水水源保护区内新建贮存液体化学原料、油类或者其他含有毒污染物物质的地下工程设施。

  第八十一条 有关排污单位违反本条例规定,不执行市人民政府采取的更加严格的水污染防治措施,造成水环境污染的,由市或者区、县环境保护行政主管部门处一万元以上十万元以下的罚款;情节严重的,市或者区、县人民政府可以责令其停产、停业。

  第八十二条 违反本条例规定,有下列行为之一的,由市或者区、县环境保护行政主管部门责令停止违法行为,采取限期治理措施,消除污染,处以罚款;逾期不采取治理措施的,环境保护行政主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理,所需费用由违法者承担:

  (一)向水体排放油类、酸液、碱液;

  (二)向水体排放剧毒废液;

  (三)在水体清洗装贮过油类或者有毒污染物的车辆和容器;

  (四)向水体排放、倾倒工业废渣、垃圾和其他废弃物;

  (五)在河流、湖泊、渠道、水库最高水位线以下的滩地和岸坡堆放、存贮固体废弃物和其他污染物;

  (六)利用渗坑、渗井、裂隙、溶洞排放、倾倒污水和其他废弃物;

  (七)在砂石坑、窑坑、滩地等低洼地排放污水,倾倒、存贮垃圾、粪便及其他污染物,或者以漫流方式排放、倾倒污水;

  (八)利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物;

  (九)向水体排放、倾倒放射性固体废物或者含高放射性和中放射性物质的废水;

  (十)未将实验室、检验室、化验室废液按照国家和本市关于危险废物的有关规定单独收集,进行安全处置。

  有前款第(三)项、第(七)项、第(十)项行为之一的,处一万元以上十万元以下的罚款;有前款第(一)项、第(四)项、第(五)项、第(八)项行为之一的,处二万元以上二十万元以下的罚款;有前款第(二)项、第(六)项、第(九)项行为之一的,处五万元以上五十万元以下的罚款。

  第八十三条 违反本条例规定,生产含磷洗涤用品的,由市或者区、县环境保护行政主管部门责令停止违法行为,并处一万元以上十万元以下罚款;销售含磷洗涤用品的,由市或者区、县工商行政主管部门责令停止违法行为,并处一千元以上一万元以下的罚款。

  第八十四条 违反本条例规定,未按规定对排放的水污染物进行预处理的,由市或者区、县环境保护行政主管部门责令限期改正,并处一万元以上三万元以下的罚款。

  第八十五条 违反本条例规定,向雨水收集口、雨水管道排放或者倾倒污水、污物和垃圾等废弃物的,由城市管理综合执法部门责令停止违法行为,对个人处一千元以上一万元以下的罚款;对单位处一万元以上十万元以下的罚款。

  第八十六条 违反本条例规定,有下列行为之一的,由市或者区、县环境保护行政主管部门责令停止违法行为,消除污染,并处一万元以上十万元以下的罚款:

  (一)用倾倒、堆放、直接填埋的方式对污泥进行处置;

  (二)未按照规划确定配套的污泥处理工艺、措施,或者污泥处置设施未正常运行。

  第八十七条 违反本条例规定,规模化畜禽养殖企业未采取有效措施,致使畜禽养殖废水、粪污渗漏、溢流、散落对环境造成污染的,由市或者区、县环境保护行政主管部门责令停止违法行为,并处一千元以上一万元以下的罚款。

  第八十八条 违反本条例规定,有下列行为之一的,由市环境保护行政主管部门责令改正;情节严重的,并处二万元以上十万元以下的罚款:

  (一)企业事业单位未按照规定制定水污染事故的应急方案;

  (二)企业事业单位未按照规定建立事故状态下的水污染防治设施、储备相应的应急救援物资;

  (三)水污染事故发生后,造成事故的单位和个人未及时采取有关应急措施,做好事故的事后处置和事后恢复工作。

  第八十九条 违反本条例规定,造成水污染事故的,由市或者区、县环境保护行政主管部门依照国家规定处以罚款,责令消除污染;不具备治理能力的,由环境保护行政主管部门指定有能力的单位代为治理,所需费用由违法者承担;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法处以罚款。

  第九十条 违反本条例规定,使用地下水或者自来水作为城市景观水体补水的,由市或者区、县水行政主管部门责令停止违法行为,并处一万元以上三万元以下的罚款。

  第九十一条 当事人对有关行政管理部门依照本条例作出的行政处罚决定不服的,可以申请行政复议,也可以在收到通知之日起十五日内向人民法院起诉;期满不申请行政复议或者起诉,又不履行行政处罚决定的,由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

  第九十二条 因水污染造成损害的,排污方应当承担侵权责任,法律另有规定的除外。

  因水污染受到损害的当事人,有权要求排污方排除危害和赔偿损失。因损害赔偿责任和赔偿金额发生纠纷的,当事人可以请求市和区、县环境保护行政主管部门进行调解;调解不成的,当事人可以向人民法院提起诉讼。当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。

  第九十三条 环境保护行政主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼,并在确定污染源、污染范围及污染造成的损失等事故调查方面为当事人提供支持。

  本市的法律援助机构应当将经济困难公民因水污染受到损害请求赔偿的案件,纳入法律援助的事项范围。

  第七章 附  则

  第九十四条 本条例所称公共污水处理设施,是指城镇集中污水处理设施及开发区、工业园区的集中污水处理设施。

  第九十五条 本条例自2011年3月1日起施行。2002年5月15日北京市第十一届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过的《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》同时废止。

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哈尔滨市村集体经济组织财务管理条例

黑龙江省哈尔滨市人大常委会


哈尔滨市村集体经济组织财务管理条例
 
(1993年11月23日黑龙江省第八届人大常委会第六次会议批准 1994年1月1日起施行)



第一章 总则





  第一条 为加强村集体经济组织财务管理,稳定以家庭联产承包为主的责任制,完善统分结合的双层经营体制,壮大村集体经济实力,促进农村经济发展,根据国家和省的有关法律、法规,结合我市实际情况,制定本条例。


  第二条 本条例适用于我市行政区域内村集体经济组织的财务管理。


  第三条 村集体经济组织财务管理,应当坚持统一定项、总额控制、行政监督与民主监督相结合和勤俭办事业的原则。


  第四条 村集体经济组织财务管理的基本任务是:筹集资金,经济核算,加强财务管理和监督,保障承包合同的签订、结算和兑现,搞好收益分配,管理、监督所属企事业单位的财务活动,帮助农户搞好经济核算。


  第五条 本条例由市农业行政主管部门负责组织实施,并对实施情况进行监督检查,市财政、审计部门予以指导监督。

第二章 财务计划管理





  第六条 村集体经济组织每年年初,应当根据生产经营计划、承包合同和其它经济合同编制下列年度财务计划:
  (一)财务收支计划;
  (二)资金筹集、使用计划;
  (三)固定资产购建计划;
  (四)农业基本建设和资源开发投资计划;
  (五)兴办村集体企业投资计划;
  (六)收益分配计划。


  第七条 村集体经济组织编制的年度财务计划,应当经村集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论通过,并报乡(镇)经营管理部门备案。
  乡(镇)经营管理部门对计划中违反国家法律、法规的内容,应当予以纠正。


  第八条 村集体经济组织的年度财务计划需要调整时,应当按本条例第七条规定程序办理。


  第九条 村集体经济组织应当定期向村集体经济组织成员公布年度财务计划的执行情况,并接受乡(镇)经营管理部门的检查和考核。

第三章 资金管理





  第十条 村集体经济组织的资金来源:
  (一)承包金、提留费、统筹费上交乡(镇)后返还部分;
  (二)村办企业上交收入;
  (三)村直接经营收入;
  (四)村投资分利收入;
  (五)使用村所有设施按规定交纳的费用;
  (六)土地被征用或使用而获得的补偿费;
  (七)国家投资和有关单位拨给的资金;
  (八)股份制或股份使用制吸纳的资金;
  (九)劳动积累工和义务工以资代劳的收入;
  (十)其他收入。


  第十一条 村集体经济组织应当依照国务院《现金管理暂行条例》的有关规定,建立健全资金管理制度。


  第十二条 村集体经济组织应当按照年度财务计划支出资金,并由主管财务的领导审批。


  第十三条 村集体经济组织的支票和财务印鉴,应当分开保管。


  第十四条 村集体经济组织的出纳员,应当定期同银行或信用社核对账目,并与会计按月填写现金、存款交待单。


  第十五条 村集体经济组织要严格控制各种借款,对确实需要借款的,应当经村集体经济组织领导集体讨论决定,并制订还款计划,收取借款利息,限期收回。
  村集体经济组织不准高利抬款。


  第十六条 村集体经济组织购买的有价证券,应当入帐核算,由出纳员负责保管,详细登记有价证券的名称、券别、金额、购买日期、兑换日期。


  第十七条 村集体经济组织以有价证券兑付有关人员报酬或偿还欠款时,应当以当地市场卖出价格计算。


  第十八条 村集体经济组织的财会人员不准有下列行为:
  (一)无凭证收付现金;
  (二)入帐手续不完备;
  (三)以“白条子”抵库;
  (四)坐支现金或收入现金不入账;
  (五)挤占、挪用、私存公款;
  (六)库存现金超过规定限额。

第四章 提留费和统筹费管理





  第十九条 村集体经济组织提取提留费的标准,以村为单位,控制在上一年农民人均收入百分之三以内。其中,公积金占百分之一,公益金占百分之零点五,管理费占百分之一点五。


  第二十条 公积金的使用范围:
  (一)农田水利基本建设;
  (二)植树造林;
  (三)兴办集体企业;
  (四)购置生产性固定资产,弥补固定资产损失。


  第二十一条 公益金的使用范围:
  (一)五保户供养;
  (二)特别困难户补助;
  (三)合作医疗保健;
  (四)其他集体福利事业。


  第二十二条 管理费的使用范围:
  (一)村干部报酬;
  (二)村管理开支。


  第二十三条 村集体经济组织提取统筹费的标准,以乡(镇)为单位,不超过上一年农民人均纯收的百分之二。乡(镇)和村两级分项使用,乡(镇)经营管理部门总额控制。
  统筹费应当先提后用,不得追加。


  第二十四条 村集体经济组织提取的统筹费,除上交乡(镇)使用部分外,主要用于下列开支:
  (一)村级办学经费补贴;
  (二)计划生育补助、奖励及独生子女保健费不足部分;
  (三)义务兵优待金;
  (四)农村优抚费;
  (五)修建村级道路;
  (六)其他民办公助事业。

第五章 固定资产管理





  第二十五条 村集体经济组织所有的使用年限在一年以上、单位价值一百元以上的生产资料和设备,均应当列为固定资产。单位价值虽低于规定标准,但使用年限在一年以上的主要生产工具和设备,也可列为固定资产。


  第二十六条 固定资产的入帐价值:
  (一)购置新的固定资产,按原价加采购费、包装费、运杂费和安装费计价;
  (二)新建的农田基本建设项目、建筑物等固定资产,按决算计价;
  (三)接受奖赠的固定资产,按重置安全价值计价;
  (四)改造、扩建的固定资产,按原价加改造、扩建增加的费用,减去改造、扩建工程中发生的变价收入计价;
  (五)接受投资者投入旧的固定资产,按原值和已提折旧计价;未提折旧的,按在算折旧计价;
  (六)经济林木开始有正常收入转作固定资产时,按实际支出的全部定值培育费计价;
  (七)幼畜育成转作产畜、役畜时,按饲养成本计价;
  (八)盘盈的固定资产,按重置安全价值计价。


  第二十七条 村集体经济组织应当按下列规定提取固定资产折旧:
  (一)大型农机具和其他机器设备,按使用年限提取;
  (二)农业基本建设项目需要重置更新的,按使用年限提取;
  (三)其它固定资产,根据实际能力提取。


  第二十八条 村集体经济组织应当建立健全固定资产管理、使用、维修制度,设立固定资产明细帐,定期盘点,做到帐实相符。
  固定资产丢失或损坏时,应当查明原因,分清责任,及时处理。

第六章 合作基金管理





  第二十九条 农村合作基金包括下列范围:
  (一)原合作化时期合作社社员入社股金;
  (二)原生产队、生产大队集体积累折股股金;
  (三)通过融资留取的增值资金;
  (四)有关部门扶持资金;
  (五)委托代管资金;
  (六)增扩社区内部的成员资金;
  (七)其它方式筹集的资金。


  第三十条 农村合作基金在农业银行或信用社设专户存储,由合作基金会负责管理。
  合作基金会应当接受乡(镇)经营管理部门的业务指导和审计监督。


  第三十一条 农村合作基金的管理,应当坚持所有权和得益权不变,自愿互利、有偿使用的原则。
  任何单位或个人不准平调和强制使用农村合作基金,不准强令农村合作基金会为单位和个人的借款担保。


  第三十二条 农村合作基金会应当按有关会议制度,搞好核算、收益分配和会计报表。

第七章 财会人员





  第三十三条 村集体经济组织应当按照规定的条件配备专兼职会计、出纳员,会计、出纳员之间不得兼职。
  村集体经济组织主要领导的直系亲属不得担任本村的会计、出纳员。


  第三十四条 村集体经济组织财会人员的任免,应当经村集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论,由乡(镇)经营管理部门批准,报区、县(市)经营管理部门备案。


  第三十五条 村集体经济组织财会人员有权参加本村财务计划的编制和有关生产、经营管理会议,并且对本村资金筹集、使用和财产保管等工作提出建议和检查监督。
  村集体经济组织的财会人员,对违反财务制度的收支有权不予办理,村集体经济组织的领导坚持办理的,财会人员应当向上级经营管理部门提出书面报告,请求处理。


  第三十六条 村集体经济组织的财会人员,应当按会计制度规定进行会计核算,并使用市经营管理部门统一印制的帐、簿、表、据。


  第三十七条 村集体经济组织应当定期向乡(镇)经营管理部门报送有关财务报表,同时抄送开户银行。


  第三十八条 村集体经济组织的财会人员,实行凭证上岗,并按有关规定评定专业职称。


  第三十九条 村集体经济组织财会人员工作调动时,应当办理交接手续,并按规定进行离职审计。


  第四十条 村集体经济组织的财会人员,应当执行国家法律、法规,遵守财经纪律,坚持原则,抵制侵犯集体财产、农民利益和违反财经纪律的行为。


  第四十一条 村集体经济组织的负责人,应当支持财会人员行使权力,履行职责,不得打击报复财会人员。

第八章 财务监督





  第四十二条 村集体经济组织应当建立由村集体经济组织成员选举产生的民主理财组织。


  第四十三条 民主理财组织的职责:
  (一)检查监督村集体经济组织的一切财务活动;
  (二)协助上级或有关部门对村集体经济组织财务的审议;
  (三)听取和反映群众对村集体经济组织财务工作的意见和建议。


  第四十四条 各级经营管理部门管理村集体经济组织财务的职责:
  (一)组织贯彻执行有关村集体经济组织财务管理方面的规定;
  (二)制定村集体经济组织财务管理制度,并组织实施;
  (三)负责村集体经济组织财务的审计监督;
  (四)负责村集体经济组织财会人员培训、考核、职称评定;
  (五)按职责权限查处违反本条例的行为。


  第四十五条 乡(镇)经营管理部门应当设置村集体经济组织财务余额控制总帐和提留费、统筹费提取使用明细帐,并实行定期审计制度和村会计集体办公制度。


  第四十六条 经营管理部门的工作人员,应当履行职责,秉公办事,不准利用职权徇私舞弊。第九章奖励与处罚。


  第四十七条 对执行本条例有突出贡献的,应当给予表彰和奖励。


  第四十八条 对违反本条例情节轻微的,要进行批评教育,限期改正;情节严重或经教育不改的,按下列规定处罚:
  (一)违反本条例第七条、第八条、第九条、第十一条、第十二条、第十七条、第三十三条、第三十四条、第三十八条、第三十九条、第四十一条规定的,处以村集体经济组织主管领导五十至三百元罚款;
  (二)违反本条例第十三条、第十四条、第十六条规定的,处以村集体经济组织财会人员三十至五十元罚款;
  (三)违反本条例第十五条二款规定的,责令返还,并处以村集体经济组织主管领导高利抬款总额百分之五罚款;
  (四) 违反本条例第十八条规定的,处以村集体经济组织财会人员违法金额的百分之五至百分之十罚款;
  (五)违反本条例第十九条、第二十三条规定的,责令退还超收资金,并处以村集体经济组织主管领导和直接责任人一百至五百元罚款;
  (六)违反本条例第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十四条规定的,处以村集体经济组织主管领导和财会人员五十至三百元罚款;
  (七)违反本条例第三十一条二款规定的,除责令限期返还外,并处以单位领导或直接责任人五百元至一千元罚款;
  (八)违反本条例第三十二条、第三十八条、第三十九条规定的,按会计管理方面有关规定处罚;
  (九)违反本条例第四十六条规定的,按管理权限和审批程序予以行政处分。


  第四十九条 对违反本条例构成犯罪的,移送司法机关依法追究刑事责任。


  第五十条 对行政处罚不服的,可在接到行政处罚决定书之日起十五日内向执罚部门的上一级机关申请复议;对复议决定不服的,可在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。逾期不申请复议或不起诉又不执行行政处罚决定的,执罚部门可向人民法院申请强制执行。


  第五十一条 罚款应当使用财政部门统一印制的收据,所罚款项,除按规定上交国家财政以外,其余部分应当返还给经营管理部门,用于奖励经费和办案经费。
第十章 附则




  第五十二条 本条例执行中的具体问题,由市农业行政主管部门负责解释。


  第五十三条 本条例自1994年1月1日起施行。市人民政府1989年4月4日发布的《哈尔滨市村级财务管理办法》同时废止。


浅论我国民事审判监督程序的完善

林 海


内容提要:本文立足于民事再审程序的价值功能和程序安定性间的相互关系,在初步分析现行民事审判监督程序存在的问题基础上,提出完善我国民事审判监督程序必须从制度上建立起当事人申请再审为主的救济性民事再审制度,以取代现行国家司法监督权为主的监督性民事再审制度。并着力阐述了建立这种救济性再审制度的构想——当事人诉权为权利基础的 “再审之诉”,目的一方面切实解决当前申请再审难的现状,另一方面更好地维护司法权威和保障当事人的合法权益。

【关键词】 民事诉讼 审监完善 再审之诉


引言
我国现行民事审判监督程序又称民事再审程序,是1991年颁布的《民事诉讼法》确立的。设立该程序的立法目的旨在对法院生效裁决,发现确有错误的,仍有通过法律程序得到纠正的机会,从而有效保证裁判的正确性、合法性,维护法律的尊严和审判工作的权威,保护当事人的合法权益。审判监督程序已成为维护社会正义和司法公正的最后一道防线,成为民事诉讼活动的最后一道关口,其法律地位和社会作用不容忽视。
但是,由于受社会历史条件限制及影响,1991年立法时普遍认为我国民事纠纷领域里面,大部分涉及到国家或国有企业,关系到国家和集体利益,国家、社会、个人合而为一,民事案件不存在绝对的公私划分。因此这一程序的指导思想和主要内容体现了浓厚的国家职权主义色彩和人治思想,程序设计上集中体现了“五个无限”,即主体无限、时间无限、次数无限、审级无限、理由和条件无限。十多年来,随着我国政治经济文化的飞速发展,市场经济体系逐步建立,民商事交往日趋频繁,各种新型复杂的民事诉讼案件不断出现,作为特殊救济程序的民事再审程序凸显严重的滞后性,其在司法实践中的运作状况与其所应承载的职能相去甚远,显现出的诸多负面影响和社会问题,已引起了立法部门及司法理论实务界的广为关注和探讨研究。最高人民法院《人民法院第二个五年改革纲要》已将改革民事审判监督制度作为深化人民法院改革的主要内容。在此,笔者从分析现行民事审判监督程序中的问题出发,结合我国司法审判工作的实际,着重谈谈完善现行我国民事审判监督程序,建立以当事人诉权为主要权利基础的“再审之诉”的思考。

一、现行我国民事审判监督程序的分析

(一) “实事求是,有错必纠”的再审程序指导思想问题
“实事求是,有错必纠”作为我们党的思想路线和工作方法,无疑是正确的。但是,
将其作为一种司法原则,作为民事审判监督程序的指导思想,其正确性就不再是绝对的了。它与民事诉讼的目的相悖,与审判工作的规律不相融,与程序本位的现代司法理念不符。
“实事求是,有错必纠”,对司法机关而言意味着无论什么时候发现生效裁判错误都应当主动予以纠正,对当事人来说只要他认为生效裁判有错误就可以不断地要求再审。实际上,民事诉讼中通过庭审查明案件事实真相只是一种手段而不是目的,依法公正、有效、及时地处理纠纷才是诉讼的目的。司法活动追求的是法律真实,裁判结果正确与否只能讲相对性,那种要求法院裁判都必须达到绝对客观、真实、正确的想法,仅仅是人们追求的理想目标。一味强调客观真实,审判中就会造成拖延裁判、强迫调解、审委会干预裁判和频繁再审等后果,既不能充分实现民事诉讼法的任务,也不能达到民事诉讼保护当事人的实体利益和程序利益的目的和解决纠纷的目的。事实上,审判实践中完整无缺的裁判和必须再审改判的裁判都是极少数的,绝大多数的裁判可能存在某些不足,但这些并不足以导致改判。2005年我国地方各级人民法院办理涉诉信访435547件(人)次,审查申诉和申请再审196342件,其中符合法定条件进入再审程序的有47902件,审结46468件,改判15867件,仅占当年生效案件总数的0.31%。
由于“实事求是,有错必纠”的指导思想,忽视了民事诉讼正当程序公正的价值,忽视了程序的安定性,忽视了民事诉讼证据高度盖然性的采信原则,受到了法学理论界和司法实务界的一致批判。
(二)关于再审程序启动主体多元化的问题
根据我国现行民事诉讼法的规定,人民法院、人民检察院及当事人在法律上都是再审程序的启动者。但十几年的司法实践表明,再审程序启动主体多元化并没有产生立法预期的效果。一方面,不少明显存在错误的裁判仍然无法通过再审程序获得纠正;另一方面,一些无须再审的案件,却反复多次再审,甚至有的案件经过上下多次再审后最终回到了初审的裁判结果,既耗费了当事人大量的金钱和时间,又浪费了国家极其有限的司法资源,生效裁判的权威性、稳定性也受到严重破坏。主体多元化问题已成为近年各界讨论争议的热点。
1.法院依职权自行启动再审程序有悖于民事诉讼的本质特征,司法实践中的负面影响颇大
(1)现代民事诉讼遵循的基本原则是当事人意思自治原则和法院居中裁判、不告不理原则,其本质特征是双方当事人平等抗辩。法院依职权主动开启再审程序,不可避免的干预了当事人的处分权,先入为主与主观臆断的存在使法官的中立性受到影响,再审裁判的公信力也受到质疑,有悖民事诉讼的本质特征。将法院作为启动再审程序的主体,在各国民事诉讼法中,除了前苏联及俄罗斯的诉讼法典中可以见到外,几乎再无相关的佐证;理论上与国际上通行的民事诉讼理论也发生冲突,在当前我国司法实践中产生的负面影响非常大。
(2)法院自行启动再审程序的做法,严重损害了民事诉讼的程序安定性,不利于法院权威性的确立。生效裁判是法院代表国家行使审判权的具体结果,法院更应当自觉带头维护生效裁判的权威性与稳定性。法院自行启动再审虽是建立在有错必纠、自我纠错的原则上,对自己作出的生效裁判自我否定;但此举却使法院自身始终处在“自相矛盾”之中,无论再审结果对原生效裁判是维持还是改判,都难免使当事人或第三人产生各种疑虑和合理怀疑,胜者担心裁判是否还会再审更改,输者怀疑裁判是否公正仍继续申诉。其结果法院的权威性在大众心目中大打折扣。同时,司法实务中法院自行启动的再审案件大量存在着 “人难找”、“庭难开”、“证难举”、“事实难认定”等现象,再审工作处于极为被动的局面。目前,无论理论界还是司法界的主流观点都认为应当废除法院依职权发动再审程序的规定,笔者对此也有共识。事实上,当事人的申请、检察机关的抗诉、利害关系人的申诉都能够成为错误生效裁判得到纠正和弥补的有效途径。
2.检察机关民事检察监督定位不当,实践中存在一定的盲目性和随意性
(1)人民检察院作为法定的审判监督机关,民事诉讼立法赋予其启动再审程序的权力,其目的旨在对法院审判活动的监督,对社会公益的保护,对弱势群体的援助。现实生活中,检察机关面对大量涉及公益案件其检察监督却显得软弱无力,而对于一般民事案件的抗诉又显得积极有余。由于对民事监督定位不当,实践中没有较好的发挥法律监督应有的作用,有时甚至发生偏差,抗诉权在一定程度上被随意运用以至滥用。
(2)现有的规定对抗诉条件过于抽象、宽泛,抗诉程序规定不具体和缺乏可操作性,增大了检察机关抗诉的盲目性。大量不当民事抗诉案件进入再审程序,再审的结果往往“维持原判”,既增加了当事人的讼累,浪费了大量的司法资源,又危及裁判的既判力,削弱司法稳定性。2005年全国各级人民法院共受理各级检察机关按照审判监督程序提起的抗诉案件10107件,审结9949件,其中抗诉理由成立依法予以改判的仅有2677件。
(3)民事诉讼解决的是平等民事主体之间财产和人身方面的权利义务纠纷,检察机关运用公权干预一般民事案件,违背了当事人自由处分民事权利的原则和当事人平等抗辩的原则,实际上扮演着一方当事人利益代言人的角色,使对方当事人在不平等的地位下参与民事诉讼,使人们对诉讼过程和结果的公正性产生了合理怀疑。
3.当事人通过申请较难启动再审程序,一定程度上影响了其合法权益的实现
申请再审是我国法律赋予当事人及其法定代理人的一项诉讼权利,是当事人依法享有诉权的具体体现。由于法律或司法解释对法院再审审查的事由、范围及处理方式等规定的简单、笼统化,导致法院的审查过程具有很大的灵活性和不透明性,当事人申请后案件能否进入再审,完全取决于法院的决定。当事人直接向法院申请再审,得到法院决定再审的只占约30%,而约70%的再审案件是当事人到检察机关和有关领导部门包括各级党委、人大、政协等反复申诉或上访,由这些部门或领导“监督”引起再审的。这样的结果,一方面使司法机关在申诉问题的处理上带有很强的行政性,极易侵害再审申请人的合法权益;另一方面,也易使无理取闹的个别当事人借机反复缠诉,到处申诉或采取极端行为,严重影响了社会的稳定和司法机关的公信力。当前,申请再审难直接影响了当事人正当权益的实现,已成为司法领域的三大社会问题之一。
(三)关于审判实践中存在的几个矛盾冲突问题
1.再审事由过于宽泛、原则,导致再审案件数量逐年增加。再审事由是引起再审的根据。我国民事诉讼法一方面在再审条件方面作了极为宽泛的规定,力图为再审申请人创造最有利的条件,但此种后果却忽视了相对方当事人的诉讼利益,造成了双方当事人诉讼权利的不平衡状态。另一方面,再审法定理由过于原则,致使法院的主导地位过于突出,形成再审申请人诉讼权利形式上的宽泛和实质上并不能得到有效行使的尴尬局面,造成再审申请人另寻途径反复申诉,反而使法院再审案件数量不断上升。
2.阻却再审启动条件虚设化,无限再审成为必然。民事诉讼法第182条虽然规定当事人申请再审的时限为两年,但却没有规定申诉时限和再审次数,法院自行决定再审和检察院抗诉再审更没有任何时间限制。在申请时限超过两年的情形下当事人自然将目光投向法院和检察院,极力申诉和缠诉,以期达到再审的目的。败诉的当事人在再审期间届满后仍可千方百计通过各种方式和途径促使法院特别是上级法院以至最高法院对案件进行反复审理,无限再审使生效裁判长时期处于不确定状态。
3.再审程序规定简单原则,缺乏可操作性。无论是民事诉讼法,还是最高人民法院对民事诉讼法的《适用意见》,对审判监督程序的规范条件严重缺省,仅有几条“原则性”规定,在审理范围、程序及处理方式上几乎没有统一的系统操作规程,各地法院执行也不一致,极大地影响了司法的权威性和统一性。虽然最高人民法院2001年11月1日下发了《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》,2002年7月31日出台了《关于人民法院对民事案件发回重审和指令再审有关问题的规定》,逐步规范了再审案件审理程序和统一案件的裁判标准,规定了对同一案件各级法院只能再审一次,解决了司法实践中的部分疑难问题,但仍然有许多问题困扰着司法审判工作,如部分法院决定再审或检察院抗诉案件,审理中当事人或产生抵触情绪,或不愿意参加诉讼,还有许多案件事过境迁,根本找不到当事人。有的诉讼标的(不动产)已被依法转卖了多次,无法实现再审的价值。
4.无条件的中止执行,影响了相对当事人合法权利的实现。法院裁判生效后,即开始了执行程序,而案件一旦进入再审,原生效的裁判便必须无条件的中止执行。许多当事人正是利用这一点,想方设法使案件再审,拖延案件的执行,有的则乘机转移财产,逃避债务,其后果直接影响了对方当事人合法权益的实现,原生效裁判确定的义务成为一张“白纸”、一句“空话”。
(四)现行民事审判监督程序存在的若干弊端
上述问题反映在司法实践和现实生活上,凸现出现行民事审判监督程序的各种弊端,其主要有:第一,导致诉讼秩序混乱,无限申诉、无限再审使得终审不终,两审终审制形同虚设;第二,司法资源巨大浪费,既给当事人形成诉累,又使司法成本不合理地扩大;第三,终审裁判的稳定性受到影响,不断地再审,使已经确定下来的法律关系仍处于悬置状态;第四,造成对司法公正的错误评判,目前提起再审的前提是生效裁判确有错误,过多启动再审程序意味着法院错案多,再审案件一旦维持原判,当事人和社会公众则认为被确认为“确有错误”的案件没有改判,显然司法不公;第五,严重损害了司法机关的形象和权威。

二、现行民事审判监督程序的完善

(一)当前学术界关于重构、改造和完善民事审判监督程序的几种主要观点
我国现行民事审判监督程序是以国家监督权作为基础的再审程序,启动主体实质上只有法院和检察院两个,都属国家公权监督,其弊端表现显而易见。那么建立以什么为基础和模式的再审程序更为科学合理?诉讼法学界和司法实务界经过多年的充分研究和探索反思,对重构、改造和完善我国民事再审程序提出了各自的方案和主张。目前,主要的有六种观点,第一种观点认为,法院处于主导地位,检察院处于附属地位,当事人申请再审与申诉并无大的区别。第二种观点认为,以当事人申请再审为主,以人民法院、人民检察院提起再审为辅,且他们在发动再审上应有所分工。第三种观点认为,取消法院、检察院启动再审程序的权力。第四种观点认为,取消法院依职权发动再审,完善检察机关的抗诉监督,建立再审之诉。第五种观点认为,取消再审制度,完善审级制度,建立多元化的审级体制,对部分案件实行三审终审制,第六种观点认为,按照诉权模式建立“以当事人诉权为制度的主要权利基础,以国家的司法监督权为制度的辅助基础”的再审程序模式。
(二)通过当事人诉权模式为基础的“再审之诉”完善现行民事审判监督程序
笔者在从事基层法院审判监督工作实践中,深刻认识到完善民事审判监督程仅仅进行技术上的补救和微观层面上的调整是不够的,而应当在立法上确立一种既符合中国现实经济文化状况,又与WTO规则和国际公认的民事诉讼理念相适应的具有一定前瞻性的科学、合理的民事再审制度,以克服现行审判监督程序的缺陷和不足。鉴于我国目前正处在改革开放和经济转型的关键时期,各类社会矛盾比较尖锐突出,各项法律制度和配套机制还不够健全完善,司法人员及广大民众的法律素质还未达到理想化的层次,那种认为完全借鉴大陆法系国家中有关再审程序模式,完全弱化或取消国家司法监督权特别是检察机关在民事再审中的抗诉权,建立完全单一的由当事人诉权模式形成的再审之诉的认识,与宪法有关检察机关依法独立行使法律监督权的规定和我国目前的客观实际情况不符,显然是行不通的;另外,“三审终审制”中的第三审程序主要解决的是法院未生效裁判中法律适用问题,其与再审程序有着根本不同的性质和功能,即便我国未来的《民事诉讼法》(修订后)实行三审终审制度,也不可能废除或以此取代民事再审程序。尽管完善民事审判监督程序的视角不同,改革层面不一,但诉讼法学界和司法实务界趋于一致的观点还是建立一种“将现行的带有行政化色彩的申诉和申请再审模式诉权化、程序化、法定化”的再审程序模式,以此取代现行的民事审判监督程序。
当前,各地法院受理的民事再审案件中法院自行启动的案件比例逐渐减少,而当事人申请再审的案件逐渐增多,以重庆市一中院为例,2003年—2005年当事人申请再审的案件数为439件,已占该院再审案件总数的62.18%,并有逐年上升的趋势,其他各地法院情况也基本相似;检察机关提出抗诉或检察建议的案件也基本来源于当事人的申诉。将当事人申请再审的权利,按照诉权的模式重新定位,建立以当事人诉权作为主要权利基础之“再审之诉”模式的审判监督程序的时机基本成熟。充分尊重当事人的意思自治原则,大力疏通基于当事人诉权的再审启动主渠道,将提起再审的权利主要交给当事人,最大限度体现司法公正和公平,已成为当前再审制度改革的趋势。北京、福建、广东、湖北、江苏等地的高级法院纷纷以各种形式规范和指导本地的再审程序,积极探索和构建以当事人诉权为主要权利基础的“再审之诉”。特别是广东省高院制定并于2004年10月1日实施的《广东省法院再审诉讼暂行规定》就是司法实务界积极探索再审之诉,改革和完善再审诉讼制度的成功范例。
(三) “再审之诉”模式的民事审判监督程序的主要构架
审判监督程序是一种特殊的救济程序,其自身独特的地位和功能,有别于一、二审程序,民事诉讼法也是单独作为一章予以规定的。民事诉讼中的“再审之诉”就是建立在限制监督性再审,确立当事人申请再审基础上的一种救济性再审程序。下面,笔者结合审判监督工作的体会,对“再审之诉”模式下的民事审判监督程序的主要构架作如下构想和思考:
1. 再审程序的指导思想—— “依法纠错”

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