国家工商行政管理局关于对违法企业进行处罚法律适用等问题的答复

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河北省邯郸市人大常委会


邯郸市村镇规划建设管理条例


（2001年6月12日邯郸市第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议通
过 2001年9月27日河北省第九届人民代表大会常务委员会第二十三次会议批
准）
第一章 总则
第一条 为加强村镇规划建设管理，改善村镇的生产、生活环境，推进城镇化
进程，促进经济和社会的发展，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定
本条例。
第二条 本条例适用于本市城市规划区之外的村庄、集镇的规划建设管理和建
制镇的建设管理。
第三条 村镇规划建设管理坚持统一规划、因地制宜、节约用地、保护环境、
有利生产、方便生活、依靠群众、规范管理和促进发展相结合的原则，实现经济效
益、社会效益和环境效益的统一。
村镇的规划建设，应当引导企业向建制镇、集镇集中，促进乡镇工贸小区发展。
在建制镇、集镇和有条件的村庄规划区内进行各项建设，应当实行综合开发、
配套建设。鼓励农民按规划建设多层住宅。
在村镇规划建设管理中，应当加强“空心村”治理、旧村改造和较分散的、生
活条件差的自然村的迁村并点，改善村民的生产、生活环境。
第四条 市人民政府建设行政主管部门主管全市的村镇规划建设管理工作。
第五条 县（市）人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的村镇规划建
设管理工作。其主要职责是：
（一）贯彻实施有关村镇规划建设管理的法律、法规和国家政策；
（二）指导、监督村镇规划的编制、调整、变更、实施；
（三）负责对村镇规划区内建设、设计、施工单位和个体工匠建设活动的管理；
（四）负责村镇房屋、公共设施、公益事业建筑工程标准设计和通用设计的推
广实施工作；
（五）指导、监督本行政区内村镇公共设施、村容镇貌、环境卫生及集镇和村
庄房屋的管理工作；
（六）负责村镇原有宅基地和村镇空闲地之外的住宅规划审批和乡（镇）村企
业、公共设施、公益事业建设项目的选址、定点、规划审批；
（七）负责乡（镇）村企业、公共设施、公益事业和管理权限内住宅建设项目
的工程管理；
（八）依法查处违反村镇规划建设管理法律、法规的行为。
县（市）人民政府有关行政管理部门，应当配合建设行政主管部门做好村镇规
划建设管理工作。
第六条 乡（镇）人民政府负责本行政区域内的村镇规划建设管理工作。其主
要职责是：
（一）贯彻实施村镇规划建设管理方面的法律、法规和规章；
（二）组织编制、申报和实施村镇建设规划；
（三）负责村镇居民住宅建设的选址、定点及在原有宅基地和村镇空闲地上住
宅建设规划审批；
（四）受委托对乡（镇）村企业、公共设施和公益事业建设项目工程管理的定
位、验线和验收工作；
（五）负责对村镇住宅建设项目定位和确定标高，并可委托村民委员会具体实
施；
（六）负责村镇公共设施、村容镇貌、环境卫生及集镇和村庄房屋的管理；
（七）调解村民之间因建设引起的纠纷。
第七条 各级人民政府应当把村镇规划建设管理工作纳入国民经济和社会发展
计划，加强村镇规划建设管理的科学研究、技术推广工作。
第二章 村镇规划
第八条 村镇必须编制规划，没有规划的村镇不准建设。编制村镇规划应当以
县（市）域规划、农业区划、土地利用总体规划为依据，与有关部门的专业规划相
协调。村镇规划包括乡（镇）域规划、集镇建设规划和村庄建设规划。
乡（镇）域规划的主要内容包括：乡（镇）行政区域内村镇布点，村镇的位置、
性质、规模和发展方向，村镇规划建设用地范围，村镇基础设施以及其他各项生产
和生活服务设施的配置。
集镇建设规划的主要内容包括：集镇的性质和发展方向，人口和建设用地发展
规模，住宅、集镇企业、公共设施和公益事业等各项建设的用地布局和功能分区，
有关的技术经济指标，对近期建设项目或者重点地段的具体安排和规划设计。
村庄建设规划应当以乡（镇）域规划为依据，其主要内容包括：人口和建设用
地发展规划，建设用地范围，住宅、公共设施和公益事业等各项建设用地的布局，
有关的技术经济指标。
第九条 制定村镇规划应当遵循下列程序：
（一）调查乡镇或者村庄的基础资料，编制规划纲要；
（二）发布公告，公示规划方案，广泛征求意见；
（三）由相应的建设行政主管部门组织评审；
（四）编制规划成果；
（五）报批程序：
1、乡（镇）域规划和集镇建设规划须经乡级人民代表大会审查同意，由乡（镇）
人民政府报县级人民政府批准，并报市人民政府建设行政主管部门备案。
2、村庄建设规划须经村民会议或者村民代表会议讨论同意，乡（镇）人民政
府审查同意后，报县级人民政府批准。
第十条 报请审批的村镇规划，应当提交有关资料，包括：规划成果送审报告、
村镇现状分析图、规划图纸和规划文本、说明书、规划评审纪要。
第十一条 县（市）人民政府收到乡镇人民政府送审的规划文件后，应当在30
日内组织有关部门和专业人员评审，根据评审结果审批。
第十二条 村镇规划批准后，由乡（镇）人民政府公布。根据社会发展需要，
经乡（镇）人民代表大会或者村民代表会议同意，乡（镇）人民政府可以对村镇规
划进行局部调整，并报县级人民政府备案。涉及村镇的性质、规模、发展方向和总
体布局重大变更的，依据本条例第九条第（五）项规定程序办理。
第十三条 村镇规划编制经费由乡（镇）人民政府在本级财政支出中解决。对
经费确有困难的乡（镇），县（市）人民政府应当予以补助。
第三章 建设管理
第十四条 居民在村庄和集镇规划区域内建住宅的，按以下程序办理：
（一）建房人向村民委员会或者集体经济组织提出建房申请，填写申请表；
（二）经村民会议或者村民代表会议讨论通过，报乡（镇）人民政府审核，由
县级人民政府建设行政主管部门出具选址意见书；
（三）凭选址意见书到有关部门办理相关手续后，到县级人民政府建设行政主
管部门申办村镇建设许可证。
在原有宅基地和村镇空闲地上新建、改建、扩建住宅的，由乡（镇）人民政府
出具选址意见书，核发村镇建设许可证。
第十五条 任何单位和个人在村庄和集镇规划区域内进行非住宅建设的，按以
下程序办理：
（一）建设单位或者个人向乡镇人民政府提出建设申请，报县（市）人民政府
建设行政主管部门审核；
（二）经县（市）人民政府建设行政主管部门审查同意，确定建设项目的具体
地点和用地范围，出具选址意见书；
（三）凭选址意见书到有关部门办理相关手续后，到县（市）人民政府建设行
政主管部门申办村镇建设许可证。
第十六条 建设单位或个人领取村镇建设许可证后，即可开工建设，逾期六个
月未开工的村镇建设许可证自行失效。在施工开槽后，应当申请村镇建设管理部门
到现场查验基线，经检查人员确认后，方可正式施工。
第十七条 有下列情况之一的，不规划新增建设用地：
（一）没有编制村镇规划的，或者不符合村镇规划的；
（二）有空闲地可以利用的；
（三）通过改造可以满足用地要求的；
（四）国家、省、市限制的重复建设项目或者扩建项目。
第十八条 新建、扩建、改建房屋的单位和个人，必须严格遵守下列规定：
（一）房屋基础设计应当符合规范要求，后建房屋不得影响相邻房屋的安全；
（二）房屋高度应当符合村镇规划要求，不得随意升高或者降低；
（三）屋顶排水朝向本院的房后可以不留滴水地，双向或者多向排水，滴水地
均在本主地界内的，不得小于0．3米；
（四）房屋的挑廊、阳合、楼梯、台阶以及其它房屋凸出部分必须在本主使用
地界以内；
（五）主房屋之间应当满足日照要求，条式房屋遮挡房屋后墙与被遮挡房屋前
墙的间距不小于遮挡房屋檐口到被遮挡房屋室内地坪高度的1．5倍，被遮挡房屋
前墙距本地界距离大于6米的，从6米处计日照间距。特殊地形由县级人民政府建
设行政主管部门确定，报市建设行政主管部门备案；
（六）房屋后墙可以开后窗，一层后窗窗台距室内地面高度一般不得低于1．8
米。村镇规划许可或者双方同意的除外。
第十九条 位于规划道路红线内的房屋，需要建设的，必须按规划退到道路红
线之外；已被确定为近期改造建设的房屋，不得原地扩建和翻建。
新建、改建、扩建住房的院落地坪以高出宅院出入处道路面0．3米为限，特
殊地形由县（市）人民政府建设行政主管部门确定。
第二十条 村（居）民住宅建设必须按照先规划后建设的要求进行，充分利用
原有宅基地、村内空闲地、荒地和坡地。
第二十一条 村（居）民申请建设住宅的，有下列情况之一的，县（市）人民
政府建设行政主管部门不予核发《村镇建设许可证》：
（一）超过宅基地规定标准的；
（二）出卖或者出租住房的；
（三）原有宅基地能够解决分户需要的；
（四）申请新宅基地，应当退出而不退出原有宅基地的。
第二十二条 未经批准不得擅自占用土地建住宅，不得少批多占。
第二十三条 任何单位和组织不得以任何形式代替法定程序，越权审批建设用
地。
第二十四条 乡（镇）人民政府对现有不符合规划用地进行调整和因实施规划
做出的拆除建筑物、构筑物和其他设施的决定，任何单位和个人必须服从。
拆迁补偿标准由乡（镇）人民政府和县（市）人民政府建设行政主管部门会同
有关部门，根据当地实际经济条件和居民生活条件合理确定，报县（市）人民政府
批准，由业主单位给予补偿或妥善安置。
第二十五条 在村镇从事设计、施工的单位和从事施工的个体工匠，除承担房
屋修缮外，必须持资质证书等有关文件到乡（镇）人民政府登记，经县级人民政府
建设行政主管部门审核备案，按照规定的范围进行设计、施工，个体工匠应当办理
从业证书，不得无证和越级设计、施工。
第二十六条 村镇建设综合开发必须服从村镇规划，配套进行各类基础设施和
生活服务设施建设。
凡进行村镇建设综合开发的单位，必须到开发项目所在地乡（镇）人民政府登
记，到县级以上人民政府建设行政主管部门办理有关手续。严禁无证开发和越级开
发。
第二十七条 任何单位和个人应当遵守国家和省、市有关村镇房屋、公共设施、
公共场所的规定，维护房屋的使用安全和公共设施的正常使用以及公共场所的环境
整治。不得损坏村镇内文物古迹、古树名木和风景名胜、军事设施，以及铁路、公
路、桥梁、供排水、行洪、灌溉、水文、电力、绿化、邮政电信、输油气管道等设
施。
第二十八条 在建制镇、集镇规划区内，除居民自建住宅、中小学校和幼儿园、
民政福利设施外，其他建设项目应当缴纳公用设施配套费，以及省人民政府规定的
其它费用。收费标准依照国家和省的规定执行，专项用于村镇基础配套设施的维护
和建设，不得挪作他用。
第二十九条 市、县人民政府应当从城市维护建设税和公用附加费中提取3％
—5％的资金，专项用于村镇规划建设。
第四章 法律责任
第三十条 在村镇规划区内，未按规划审批程序批准而取得建设用地批准文件
占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府土地行政主管部门责
令退回。
第三十一条 违反本条例规定，未按规划审批程序批准或者违反规划进行建
设，严重影响村镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期
拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村镇规划，尚可采取改正措施
的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，并处以相当于建筑物、构筑
物和其他设施工程造价总额百分之一至百分之五的罚款。
村（居）民未经批准或者违反规划规定建住宅的，由乡（镇）人民政府依照前
款规定予以处罚。
第三十二条 有下列行为之一的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止
设计或者施工，限期改正，没收非法所得；情节严重的，处违法所得一倍至五倍的
罚款。
（一）未取得相应的设计资质证书而承担设计任务的；
（二）未取得施工资质等级证书和从业证书或者未按规定的范围承担施工任务
的；
（三）不按有关技术规定施工或者使用不符合工程质量要求的建筑材料和建筑
构件的。
（四）未按设计图纸施工或者擅自修改设计图纸的。
取得设计或者施工资质证书的勘察设计、施工单位，为无证单位提供资质证书，
超过规定的经营范围承担设计、施工任务或者设计、施工质量不符合要求，情节严
重的，由原发证机关吊销设计或者施工的资质证书。
第三十三条 损坏村镇的房屋、公共设施的，由乡（镇）以上人民政府责令停
止侵害，可处以1000元以下罚款；造成损失的，予以赔偿。
第三十四条 违反本条例第二十一条规定的，所作出的决定或者核发的证件无
效，依法予以撤销并追究主管部门及其直接责任人员的行政责任。
第三十五条 违反本条例第二十四条规定的，责令限期纠正或者限期拆除。
第三十六条 违反本条例第二十六条规定，由县级人民政府建设行政主管部门
责令限期改正，并处以3000元以上10000元以下的罚款。
第三十七条 当事人对行政处罚决定不服的，可以自知道该行政行为之日起六
十日内提出行政复议申请，或者直接向人民法院提起行政诉讼。逾期不申请复议，
也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法
院强制执行。
第三十八条 村镇规划建设管理人员玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊，由其所
在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附则
第三十九条 本条例自2002年8月1日起施行。



中国古代律令中的中的城管公物警察权条款

刘建昆


　　中国古代当然没有建立起现代意义上的道路公物制度，但是作为具有公共利益属性的道路，一直都处在封建统治者的权力保护范围之内。目前，我国城市道路与公路实行城乡二元化的管理模式，城市道路由建设部门和城市管理部门进行管理，公路则由交通行政部门实施分级管理，但是在本质上，二者并无根本性的区别。

　　古代城市尚不发达，一些规定的主要适用范围甚至只局限在京城，但损坏和侵占道路作为传统的违法始终存在。国家对这些违法行为进行打击是必然的。当然，我国古代法的特点决定了，这种打击主要体现在刑律上。在近代法理上，由于出现刑法和行政法的分工，保护道路公物的“公物警察权”主要是属于行政法、公物法。但是这并不意味着刑法对此完全不闻不问。

二○○九年十一月一日

附录:一《唐律疏议》

诸侵巷街、阡陌者，杖七十。若种植垦食者，笞五十。各令复故。虽种植，无所妨废者，不坐。

“疏”议曰：“侵巷街、阡陌，谓公行之所，若许私侵，便有所废，故杖七十。“若种植垦食”，谓于巷街阡陌种物及垦食者，笞五十。各令依旧。若巷陌宽闲，虽有种植，无所妨废者，小坐。

其穿垣出秽污者，杖六十；出水者，勿论。主司不禁，与同罪。

“疏”议曰：其有穿穴垣墙，以出秽污之物于街巷，杖六十。直出水者，无罪。“主司不禁，与同罪”，谓“侵巷街”以下，主司并合禁约，不禁者，与犯罪人同坐。

大历二年五月，代宗对长安城市管理出台了补充规定：“诸坊市街曲，有侵街打墙、接檐造舍等。先处分一切不许，并令?Р稹薄?br>
太和五年七月，文宗再次下令对违章建筑予以整治，“百姓及诸街铺守捉官健等舍屋外，余杂人及诸军诸使官健舍屋，并令除拆。所冀禁街整肃，以绝奸民”。“所拆侵街舍，宜令三个月限移拆”。

二《宋刑统》卷26《诸侵巷街》同唐律。

北宋时期，作为都城的开封城，随着商品经济的繁荣，人口的增加，房屋侵占街道的所谓“侵街”行为，非常严重。如宋太祖时期，曾作坊使的魏丕，“撤本坊旧屋，为舍衢中，收僦直及鬻死马骨，岁得钱七千余缗，工匠有丧者均给之”（《宋史·魏丕传》）。当然，宋廷不能容忍这种现象，曾颁布有“诸侵街巷阡陌者杖七十”（《宋刑统》卷26《侵巷街阡陌》）的法律条文，但是“侵街”行为屡禁不止。开宝九年（976年），宋太祖“宴从臣于会节园，还经通利坊，以道狭，撤侵街民舍益之”（《续资治通鉴长编》（下简称《长编》）卷17）。太宗太平兴国五年（980年）七月，“八作使段仁诲部修天驷监，筑垣墙侵景阳门街，上怒令毁之，仁诲决杖，授崇仪副使”（《长编》卷21）。宋真宗咸平五（1002年）二月，“京城衢巷狭隘，诏右侍禁阁门侯谢德权广之。德权即受诏，则先毁贵要邸舍，群议纷然。有诏止之，德权面请曰：‘今沮事者，皆权豪辈，吝屋室僦资耳，非有它也，臣死不敢奉诏’。上不得已，从之。德权因条上衢巷广袤及禁鼓昏晓之制，皆复长安旧制，乃诏开封府街司，约远近，置籍立表，令民自今无得侵占”（《长编》卷51）。看来，在谢德权的以死相争下，宋廷这次可谓是痛下决心：拆除权贵的侵街邸舍，恢复旧有的禁鼓昏晓制度，同时按照一定的距离竖立表木，作为道路“红线”，严禁建筑?位。当然，现实是复杂的，表木的竖立并非意味“侵街”现象的终结，这场斗争还在继续。据《长编》卷79记载，大中祥符五年（1012年）十二月“诏：前诏开封府，毁撤京城民舍之侵街者，方属严冬，宜俟春月”。仁宗天圣二年（1024年）六月，“京城民舍侵占街衢者，令开封府榜示，限一岁，依元立表木毁拆”（《长编》卷101）。此后在仁宗景?元年（1034年）十一月甲辰又“诏，京旧城内侵街民舍在表柱外者，皆毁撤之。遣入内押班岑守素，与开封府一员专其事，权知开封府王博文请之也”（《长编》卷115）。神宗元丰年间，“京师并河居民，盗凿阪以自广”（杜大?《名臣碑传琬琰集》卷13），居然出现了“侵河”现象。正是由于多年的“侵街”行为，导致了开封城内“坊无广巷，市不通骑”的局面。至北宋末年，从张择瑞《清明上河图》上看，沿街建筑鳞次栉比，应是多年“侵街”行为的结果。宋廷所立之“表木”，尽管并未制止住“侵街”行为，但是为“侵街”建筑的认定及拆除，提供了标识与范围。并且，从谢德权“约远近，置籍立表”来看，北宋东京街道上应有不少起着道路红线作用的“表木”，为时人所关注。宋廷在虹桥角下竖立四根“表木”，起到防止“侵街”与“侵河”双重作用，张择端将其入画，以代表宋东京城内众多的“表木”，是颇具匠心的。

三《大明律集解附例卷之三十 工律 河防》

侵占街道

凡侵占街巷道路而起盖房屋及为园圃者，杖六十，各令复旧。其穿墙而出秽污之物于街巷者，笞四十；出水者勿论。

纂注：大曰街，小曰巷，道路则人所通行之称。侵占以起房屋、为园圃者，杖六十，复还旧地。街巷贵于洁净，故穿穴出秽者笞四十，仍令塞之出水则不论。

条例

一、京城内外街道，若有作践掘成坑坎、淤塞沟渠、?房侵占或傍城使车、撒放牲口，损坏城脚及大明门前御道、棋盘并护门栅栏、正阳门外御桥、南北本门、月城、将军楼、观音堂、关王庙等处，作践损坏者俱问罪枷号一个月发落。

一、东西公生门朝房官吏人等，或带住家小，或做造酒食，或寄放货柜、开设卜肆、停放马骡、取土作坯、撒秽等项作践，问罪枷号一个月发落。

四《大清律 工律 河防》

侵占街道

凡侵占街巷通路而起盖房屋及为园圃者，杖六十，各令[拆毁修筑]复旧。其[所居自己房屋]穿墙而出秽污之物于街巷者，笞四十。[穿墙]出水者勿论。

条例