民政部办公厅关于印发《民政部立法程序暂行规定》的通知

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建设部


关于印发《工程监理企业资质管理规定实施意见》的通知

建市[2007]190号


各省、自治区建设厅，直辖市建委，北京市规划委，江苏、山东省建管局，新疆生产建设兵团建设局，国务院有关部门，总后基建营房部，国资委管理的有关企业，有关行业协会：

　　根据《工程监理企业资质管理规定》（建设部令第158号），我部组织制订了《工程监理企业资质管理规定实施意见》，现印发给你们，请遵照执行。执行中有何问题，请与我部建筑市场管理司联系。

　　中华人民共和国建设部

　　二〇〇七年七月三十一日

　　工程监理企业资质管理规定实施意见

　　为规范工程监理企业资质管理，依据《工程监理企业资质管理规定》（建设部令第158号，以下简称158号部令）及相关法律法规，制定本实施意见。

　　一、资质申请条件

　　（一）新设立的企业申请工程监理企业资质和已具有工程监理企业资质的企业申请综合资质、专业资质升级、增加其他专业资质，自2007年8月1日起应按照158号部令要求提出资质申请。

　　（二）新设立的企业申请工程监理企业资质，应先取得《企业法人营业执照》或《合伙企业营业执照》，办理完相应的执业人员注册手续后，方可申请资质。

　　取得《企业法人营业执照》的企业，只可申请综合资质和专业资质，取得《合伙企业营业执照》的企业，只可申请事务所资质。

　　（三）新设立的企业申请工程监理企业资质和已获得工程监理企业资质的企业申请增加其他专业资质，应从专业乙级、丙级资质或事务所资质开始申请，不需要提供业绩证明材料。申请房屋建筑、水利水电、公路和市政公用工程专业资质的企业，也可以直接申请专业乙级资质。

　　（四）已具有专业丙级资质企业可直接申请专业乙级资质，不需要提供业绩证明材料。已具有专业乙级资质申请晋升专业甲级资质的企业，应在近2年内独立监理过3个及以上相应专业的二级工程项目。

　　（五）具有甲级设计资质或一级及以上施工总承包资质的企业可以直接申请与主营业务相对应的专业工程类别甲级工程监理企业资质。具有甲级设计资质或一级及以上施工总承包资质的企业申请主营业务以外的专业工程类别监理企业资质的，应从专业乙级及以下资质开始申请。

　　主营业务是指企业在具有的甲级设计资质或一级及以上施工总承包资质中主要从事的工程类别业务。

　　（六）工程监理企业申请专业资质升级、增加其他专业资质的，相应专业的注册监理工程师人数应满足已有监理资质所要求的注册监理工程师等人员标准后，方可申请。申请综合资质的，应至少满足已有资质中的5个甲级专业资质要求的注册监理工程师人员数量。

　　（七）工程监理企业的注册人员、工程监理业绩（包括境外工程业绩）和技术装备等资质条件，均是以独立企业法人为审核单位。企业(集团)的母、子公司在申请资质时，各项指标不得重复计算。

　　二、申请材料

　　（八）申请专业甲级资质或综合资质的工程监理企业需提交以下材料：

　　1、《工程监理企业资质申请表》（见附件1）一式三份及相应的电子文档；

　　2、企业法人营业执照正、副本复印件；

　　3、企业章程复印件；

　　4、工程监理企业资质证书正、副本复印件；

　　5、企业法定代表人、企业负责人的身份证明、工作简历及任命（聘用）文件的复印件；

　　6、企业技术负责人的身份证明、工作简历、任命(聘用)文件、毕业证书、相关专业学历证书、职称证书和加盖执业印章的《中华人民共和国注册监理工程师注册执业证书》等复印件；

　　7、《工程监理企业资质申请表》中所列注册执业人员的身份证明、加盖执业印章的注册执业证书复印件（无执业印章的，须提供注册执业证书复印件）；

　　8、企业近2年内业绩证明材料的复印件，包括：监理合同、监理规划、工程竣工验收证明、监理工作总结和监理业务手册；

　　9、企业必要的工程试验检测设备的购置清单（按申请表要求填写）。

　　（九）具有甲级设计资质或一级及以上施工总承包资质的企业申请与主营业务对应的专业工程类别甲级监理资质的，除应提供本实施意见第(八)条1、2、3、5、6、7、9所列材料外，还需提供企业具有的甲级设计资质或一级及以上施工总承包资质的资质证书正、副本复印件，不需提供相应的业绩证明。

　　（十）申请专业乙级和丙级资质的工程监理企业，需提供本实施意见第(八)条1、2、3、5、6、7、9所列材料，不需提供相应的业绩证明。

　　（十一）申请事务所资质的企业，需提供以下材料：

　　1、《工程监理企业资质申请表》（见附件1）一式三份及相应的电子文档；

　　2、合伙企业营业执照正、副本复印件；

　　3、合伙人协议文本复印件；

　　4、合伙人组成名单、身份证明、工作简历以及加盖执业印章的《中华人民共和国注册监理工程师注册执业证书》复印件；

　　5、办公场所属于自有产权的，应提供产权证明复印件；办公场所属于租用的，应提供出租方产权证明、双方租赁合同的复印件；

　　6、必要的工程试验检测设备的购置清单（按申请表要求填写）。

　　（十二）申请综合资质、专业资质延续的企业，需提供本实施意见第(八)条1、2、4、7所列材料，不需提供相应的业绩证明；申请事务所资质延续的企业，应提供本实施意见第（十一）条1、2、4所列材料。

　　（十三）具有综合资质、专业甲级资质的企业申请变更资质证书中企业名称的，由建设部负责办理。企业应向工商注册所在地的省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门提出申请，并提交下列材料：

　　1、《建设工程企业资质证书变更审核表》；

　　2、企业法人营业执照副本复印件；

　　3、企业原有资质证书正、副本原件及复印件；

　　4、企业股东大会或董事会关于变更事项的决议或文件。

　　上述规定以外的资质证书变更手续，由省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门负责办理，具体办理程序由省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门依法确定。其中具有综合资质、专业甲级资质的企业其资质证书编号发生变化的，省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门需报建设部核准后，方可办理。

　　（十四）企业改制、分立、合并后设立的工程监理企业申请资质，除提供本实施意见第(八)条所要求的材料外，还应当提供如下证明材料的复印件：

　　1、企业改制、分立、合并或重组的情况说明，包括新企业与原企业的产权关系、资本构成及资产负债情况，人员、内部组织机构的分立与合并、工程业绩的分割、合并等情况；

　　2、上级主管部门的批复文件，职工代表大会的决议；或股东大会、董事会的决议。

　　（十五） 具有综合资质、专业甲级资质的工程监理企业申请工商注册地跨省、自治区、直辖市变更的，企业应向新注册所在地的省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门提出申请，并提交下列材料：

　　1、工程监理企业原工商注册地省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门同意资质变更的书面意见；

　　2、变更前原工商营业执照注销证明及变更后新工商营业执照正、副本复印件；

　　3、本实施意见第（八）条1、2、3、4、5、6、7、9所列的材料。

　　其中涉及到资质证书中企业名称变更的，省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门应将受理的申请材料报建设部办理。

　　具有专业乙级、丙级资质和事务所资质的工程监理企业申请工商注册地跨省、自治区、直辖市变更，由各省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门参照上述程序依法制定。

　　（十六）企业申请工程监理企业资质的申报材料，应符合以下要求：

　　1、申报材料应包括：《工程监理企业资质申请表》及相应的附件材料；

　　2、《工程监理企业资质申请表》一式三份，涉及申请铁路、交通、水利、信息产业、民航等专业资质的，每增加申请一项资质，申报材料应增加二份申请表和一份附件材料；

　　3、申请表与附件材料应分开装订，用A4纸打印或复印。附件材料应按《工程监理企业资质申请表》填写顺序编制详细目录及页码范围，以便审查查找。复印材料要求清晰、可辨；

　　4、所有申报材料必须填写规范、盖章或印鉴齐全、字迹清晰；

　　5、工程监理企业申报材料中如有外文，需附中文译本。

　　三、资质受理审查程序

　　（十七）工程监理企业资质申报材料应当齐全,手续完备。对于手续不全、盖章或印鉴不清的,资质管理部门将不予受理。

　　资质受理部门应对工程监理企业资质申报材料中的附件材料原件进行核验，确认企业附件材料中相关内容与原件相符。对申请综合资质、专业甲级资质的企业，省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门应将其《工程监理企业资质申请表》（附件1）及附件材料、报送文件一并报建设部。

　　（十八）工程监理企业应于资质证书有效期届满60日前，向原资质许可机关提出资质延续申请。逾期不申请资质延续的，有效期届满后，其资质证书自动失效。如需开展工程监理业务，应按首次申请办理。

　　（十九）工程监理企业的所有申报材料一经建设主管部门受理，未经批准，不得修改。

　　（二十）各省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门可根据本地的实际情况，制定事务所资质的具体实施办法。

　　（二十一）对企业改制、分立或合并后设立的工程监理企业，资质许可机关按下列规定进行资质核定：

　　1、整体改制的企业，按资质变更程序办理；

　　2、合并后存续或者新设立的工程监理企业可以承继合并前各方中较高资质等级。合并后不申请资质升级和增加其他专业资质的，按资质变更程序办理；申请资质升级或增加其他专业资质的，资质许可机关应根据其实际达到的资质条件，按照158号部令中的审批程序核定；

　　3、企业分立成两个及以上工程监理企业的，应根据其实际达到的资质条件，按照158号部令的审批程序对分立后的企业分别重新核定资质等级。

　　（二十二）对工程监理企业的所有申请、审查等书面材料，有关建设主管部门应保存5年。

　　四、资质证书

　　（二十三）工程监理企业资质证书由建设部统一印制。专业甲级资质、乙级资质、丙级资质证书分别打印，每套资质证书包括一本正本和四本副本。

　　工程监理企业资质证书有效期为5年，有效期的计算时间以资质证书最后的核定日期为准。

　　（二十四）工程监理企业资质证书全国通用，各地、各部门不得以任何名义设立158号部令规定以外的其它准入条件，不得违法收取费用。

　　（二十五）工程监理企业遗失资质证书，应首先在全国性建设行业报刊或省级（含省级）综合类报刊上刊登遗失作废声明，然后再向原资质许可机关申请补办，并提供下列材料：

　　1、企业补办资质证书的书面申请；

　　2、刊登遗失声明的报刊原件；

　　3、《建设工程企业资质证书增补审核表》。

　　五、监督管理

　　（二十六）县级以上人民政府建设主管部门和有关部门应依法对本辖区内工程监理企业的资质情况实施动态监督管理。重点检查158号部令第十六条和第二十三条的有关内容，并将检查和处理结果记入企业信用档案。

　　具体抽查企业的数量和比例由县级以上人民政府建设主管部门或者有关部门根据实际情况研究决定。

　　监督检查可以采取下列形式：

　　1、集中监督检查。由县级以上人民政府建设主管部门或者有关部门统一部署的监督检查；

　　2、抽查和巡查。县级以上人民政府建设主管部门或者有关部门随机进行的监督检查。

　　（二十七）县级以上人民政府建设主管部门和有关部门应按以下程序实施监督检查：

　　1、制定监督检查方案，其中集中监督检查方案应予以公布；

　　2、检查应出具相应的检查文件或证件；

　　3、当地建设主管部门和有关部门应当配合上级部门的监督检查；

　　4、实施检查时，应首先明确监督检查内容，被检企业应如实提供相关文件资料。对于提供虚假材料的企业，予以通报；对于不符合相应资质条件要求的监理企业，应及时上报资质许可机关，资质许可机关可以责令其限期改正，逾期不改的，撤回其相应工程监理企业资质；对于拒不提供被检资料的企业，予以通报，并责令其限期提供被检资料；

　　5、检查人员应当将检查情况予以记录，并由被检企业负责人和检查人员签字确认；

　　6、检查人员应当将检查情况汇总，连同有关行政处理或者行政处罚建议书面告知当地建设主管部门。

　　（二十八）工程监理企业违法从事工程监理活动的，违法行为发生地的县级以上地方人民政府建设主管部门应当依法查处，并将工程监理企业的违法事实、处理结果或处理建议及时报告违法行为发生地的省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门；其中对综合资质或专业甲级资质工程监理企业的违法事实、处理结果或处理建议，须通过违法行为发生地的省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门报建设部。

　　六、有关说明

　　（二十九）注册资本金是指企业法人营业执照上注明的实收资本金。

　　（三十）工程监理企业的注册监理工程师是指在本企业注册的取得《中华人民共和国注册监理工程师注册执业证书》的人员。注册监理工程师不得同时受聘、注册于两个及以上企业。

　　注册监理工程师的专业是指《中华人民共和国注册监理工程师注册执业证书》上标注的注册专业。

　　一人同时具有注册监理工程师、注册造价工程师、一级注册建造师、一级注册建筑师、一级注册结构工程师或者其它勘察设计注册工程师两个及以上执业资格，且在同一监理企业注册的，可以按照取得的注册执业证书个数，累计计算其人次。

　　申请工程监理企业资质的企业，其注册人数和注册人次应分别满足158号部令中规定的注册人数和注册人次要求。申请综合资质的企业具有一级注册建造师、一级注册建筑师、一级注册结构工程师或者其它勘察设计注册工程师合计应不少于15人次，且具有一级注册建造师不少于1人次、具有一级注册结构工程师或其它勘察设计注册工程师或一级注册建筑师不少于1人次。

　　（三十一）“企业近2年内独立监理过3个以上相应专业的二级工程项目”是指企业自申报之日起前2年内独立监理完成并已竣工验收合格的工程项目。企业申报材料中应提供相应的工程验收证明复印件。

　　（三十二）因本企业监理责任造成重大质量事故和因本企业监理责任发生安全事故的发生日期，以行政处罚决定书中认定的事故发生日为准。

　　（三十三）具有事务所资质的企业只可承担房屋建筑、水利水电、公路和市政公用工程专业等级三级且非强制监理的建设工程项目的监理、项目管理、技术咨询等相关服务。

　　七、过渡期的有关规定

　　（三十四）158号部令自实施之日起设2年过渡期，即从2007年8月1日起，至2009年7月31日止。过渡期内，已取得工程监理企业资质的企业申请资质升级、增加其他专业资质以及申请企业分立的，按158号部令和本实施意见执行。对于准予资质许可的工程监理企业，核发新的工程监理企业资质证书，旧的资质证书交回原发证机关，予以作废。

　　（三十五）过渡期内，已取得工程监理企业资质证书的企业申请资质更名、遗失补证、两家及以上企业整体合并等不涉及申请资质升级和增加其他专业资质的，可按资质变更程序办理，并换发新的工程监理企业资质证书，新资质证书有效期至2009年7月31日。

　　（三十六）建设主管部门在2007年8月1日之前颁发的工程监理企业资质证书，在过渡期内有效，但企业资质条件仍应符合《工程监理企业资质管理规定》（建设部令第102号）的相关要求。过渡期内，各省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门应按《工程监理企业资质管理规定》（建设部令第102号）要求的资质条件对本辖区内已取得工程监理企业资质的企业进行监督检查。过渡期届满后，对达不到158号部令要求条件的企业，要重新核定其监理企业资质等级。

　　对于已取得冶炼、矿山、化工石油、电力、铁路、港口与航道、航天航空和通信工程丙级资质的工程监理企业，过渡期内，企业可继续完成已承揽的工程项目。过渡期届满后，上述专业工程类别的工程监理企业丙级资质证书自行失效。

　　（三十七）已取得工程监理企业资质证书但未换发新的资质证书的企业，在过渡期届满60日前，应按158号部令要求向资质许可机关提交换发工程监理企业资质证书的申请材料，不需提供相应的业绩证明。对于满足相应资质标准要求的企业，资质许可机关给予换发新的工程监理企业资质证书，旧资质证书交回原发证机关，予以作废；对于不满足相应资质标准要求的企业，由资质许可机关根据其实际达到的资质条件，按照158号部令的审批程序和标准给予重新核定，旧资质证书交回原发证机关，予以作废。过渡期届满后，未申请换发工程监理企业资质证书的企业，其旧资质证书自行失效。

　　附件：1、《工程监理企业资质申请表》；

　　　　　2、《工程监理企业资质申请表》填表说明。




工 程 监 理 企 业

资 质 申 请 表








申 报 企 业 （公章）
填 报 日 期





填表须知

一、 本表适用于申请工程监理企业资质核定、升级、增加其他专业资质和资质延续时使用。
二、 本表要求用计算机填写打印，不得涂改。
三、 申请企业应按要求逐项填写有关内容，各页纸张如不够，可增加附页。
四、 企业在填写此表时，只填写与监理有关的情况。
五、 申请企业填报材料必须真实。



企业法定代表人声明
本人　　　　（法定代表人）　　　　　　　　　　　　（身份证号码）郑重声明：本企业此次填报的《工程监理企业资质申请表》及附件材料的全部数据、内容是真实的，同样我在此所做的声明也是真实有效的。我知道提供虚假的声明与资料是严重的违法行为，此次资质申报的资料如有虚假，本企业愿接受建设主管部门及其他有关部门依法给予的处罚。 企业法定代表人：（签名） （公章） 年 月 日


初审部门审查意见表
企业名称 此次申请内容
现有资质专业类别及等级 新设立□ 专业资质升级□增加其他专业资质□综合资质□资质延续□ 其他□
指标类别 序号 考核指标 标准值 实际值 达标情况
综合指标 1 注册资本 　 　 　
2 机构章程 　 　 　
3 工程试验检测设备 　 　 　
4 资质证书 　 　 　
5 办公场所或房屋租赁合同 　 　 　
6 其他（重组合并、分立证明） 　 　 　
人员指标 7 法定代表人 　 　 　
8 技术负责人、企业经理 　 　 　
9 标准要求的注册执业人员人数 注册监理工程师 　 人 　 人 　
注册造价工程师 人 人
注册人员合计 人次 人次
业绩指标 10 工程业绩（近两年） 　 　 　
诚信记录 1 串通投标、弄虚作假、降低工程质量 　 　 　
2 转让业务、允许他人以本单位名义承揽业务 　 　 　
3 超越资质等级承揽业务 　 　 　
4 其他违反法律、法规行为 　 　 　
核验原件与复印件是否一致：是□ 否□ 核验人签字：
（此栏内应填写明确意见）负责人（签字）： 　　 单 位（盖章）： 　　 年 月 日　　
注：1、单位的印章应为本单位公章或行政许可专用章，单位内设机构印章无效；
2、本表综合指标和诚信记录涉及的纸质申报材料，经初审部门审查后，不再报建设部，由初审部门在有效期内保管；人员和业绩指标涉及的纸质申报材料初审后上报建设部审查；
3、有关专业部门自接到建设部资质材料至初审完毕并送达建设部时间为20日，逾期建设部将视为同意。

申 请　情　况

现有资质专业类别及等级
申请内容 新设立□ 专业资质升级□ 增加其他专业资质□综合资质□ 资质延续□ 其他□
资质序列：□综合资质　　□专业资质　　□事务所资质专业资质类别及等级：法定代表人（签名）： 公章 ：


基 本 情 况

企业名称
详细地址
联系电话 邮 政 编 码
成立时间
企业类型
营业执照注册号
注册资本金（大写）
资质证书编号
企业违法违规情况 □有　　　　　□无
企业质量事故及安全事故情况 □有　　　　　□无
注册执业人员情况 注册监理工程师 人
注册造价工程师 人
一级注册建造师、一级注册建筑师、一级注册结构工程师或者其它勘察设计注册工程师合计人次 人（次）　
注册监理工程师、注册造价工程师、一级注册建造师、一级注册建筑师、一级注册结构工程师或者其它勘察设计注册工程师合计人次 人（次）　

法 定 代 表 人 情 况

姓 名 年龄 性别 民族 一寸免冠照 片
身份证号 学历 专业
注册监理工程师注册号 从事工程建设工作年限
监理工程师执业资格证号 职称及证号
工 作 简 历
自　　　　　　至　　　　　　自　　　　　　至　　　　　　



技 术 负 责 人 情 况

姓 名 年龄 性别 民族 一寸免冠照 片
身份证号 学历 专业
注册监理工程师注册号 从事工程建设工作年限
监理工程师执业资格证号 职称及证号
工 作 简 历
自　　　　　　至　　　　　　自　　　　　　至　　　　　　



企 业 负 责 人 情 况

姓 名 年龄 性别 民族 一寸免冠照 片
身份证号 学历 专业
注册监理工程师注册号 从事工程建设工作年限
监理工程师执业资格证号 职称及证号
工 作 简 历
自　　　　　　至　　　　　　自　　　　　　至　　　　　　

工程建设类注册执业人员一览表

序号 姓名 学历 所学专业 身份证号码 注册执业证书类别及等级 注册编号 注册执业证书号 注册监理工程师注册专业1 注册监理工程师注册专业2 备注
1
2
3
4
5
6
7
8
9


工 程 试 验 检 测 设 备 一 览 表

序号 设 备 名 称 规 格 型 号 主要性能参数 台 数 备注


企　业　业　绩

序号 工程项目名称 专业工程类别 工程项目规模及技术指标 总投资额 开工时间 竣工时间 质量评定结果
学校与学生之间的法律关系分析

四川精济律师事务所 何宁湘律师

　　[前面的话]
　　由于我国学校属于国家事业单位或其他事业单位，在我国法律关系主体上，事业单位是一种完全独立的法人，即事业型法人。在法律理论上，事业型法人的享有承担民事权利与义务与企业法人是一样的。但在实践中，由于事业单位与相对应的国家行政机关有着密切的、复杂的人事关系与政策关系，调整事业单位存在的诸多关系主要是依靠政策，其政策载体形式是大多为政府文件，尤其是人事政策文件来实现的，事业单位的这些关系的调整也必然依赖和受到政策的制约。因而，事业型法人在实现、行使民事权利和承担民事义务方面，就存在着与企业法人等其他类型法人的诸多不同与实际困难，这点在我国现行法律体制与人事体制下表现尤为突出。
　　学生属于学校的教育资源范畴。长期以来，学生与学校之间是否存在着法律关系非常不明晰，如果说存在着法律，那么学校事业单位与学生之间存在着是一种什么性质的法律关系，无论在行政体制层面上、法律层面上均未有任何界定。而不可否认的是，随着改革开放和市场经济的建立与发展，尤其在我国社会转型期间，学生与学校之间逐步产生并日益突现出的冲突，表明学生与学校之间的关系已在发生变化与转变，这种关系越来越受到社会、教育界、法学界的广泛关注与深入认识。
　　教育部新出台的《普通高等学校学生管理规定》于2005年9月1日开始实施。该规定对高等教育法律关系进行了重大调整，但对高校与学生是一种什么性质或类型的法律关系，尤其当学生的权利被学校侵害时，学生是否、又应根据怎样的法律关系去寻求司法救济，仍没有（大概教育部仍无法）作明确规定。早在这之前，最高人民法院在于2003年12月29日出台《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的同时，最高人民法院的官员们明确阐释[1]，学校对学生不负有监护责任，即通过间接的形式确认学生与学校之间不存在监护的法律关系，仅此而已。
　　对学校与学生（包括学生的法定监护人、委托监护人）之间的关系，尤其是它们之间的民事法律关系的研究与分析，对指导处理学生伤害事故、学生行为事件、学生与学校之间发生争议纠纷、学校侵犯学生合法权益，以及在学生管理过程中发生争议，这是当前不得不引起高度重视与认真研究解决的紧迫课题。本文试对这方面问题进行一个初步分析。

　　[前提]
　　本文的研究分析是基于：1、学校包括义务教育、职业教育与普通教育三个体系中，实行公立学校行政管理体制的中小学校以及高校；2、我国现行民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法下确立的诉讼体制。

　　一、学校现状
　　1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》分析了教育体制的主要弊端是，“教育体制在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管理起来”。《决定》明确提出：“高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力”。第一次明确提出了“扩大高等学校的办学自主权”。并特别提出了改革高校招生计划和毕业生分配制度的问题。
　　1993年《中国教育改革和发展纲要》更明确地提出了改革高教办学体制、管理体制、投资体制等任务。1995年《教育法》颁布实施，明确提出了学校具有八个方面的权利，它们是：（一）按照章程自主管理；（二）组织实施教育教学活动；（三）招收学生或者其他受教育者；（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；（五）对受教育者颁发相应的学业证书；（六）聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；（七）管理、使用本单位的设施和经费；（八）拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；（九）法律、法规规定的其他权利。《教育法》同时规定学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。
　　1999年《高等教育法》颁布实施，以《教育法》为基础，结合高等教育实际，确定了高校享有的办学自主权是：（一）根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例。（二）依法自主设置和调整学科、专业。（三）根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动。（四）根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务。（五）按照国家有关规定，自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作。（六）根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备。（七）按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配。（八）对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。高等学校不得将用于教学和科学研究活动的财产挪作它用。
　　我国加入世贸组织和《行政许可法》的颁布实施，为转变政府职能，扩大高校办学自主权形成了前所未有的社会环境。在此形式下，在政府与学校的管理关系中，反映比较突出的有以下问题：学校在对内管理方面已经获得了相应的自主权，但在学校与市场“接口”的办学活动中，政府仍然管得过多、过细。在“内循环”方面已基本自主，但在与市场接口的“外循环”方面，行政干预仍强，而市场机制不足。在招生权方面：学校应拥有自主制定招生计划、决定生源分布，确定收费标准的权利。但招生指标仍由国家统管，其行政管理的方式基本沿袭计划经济体制的模式。在专业设置方面：实际操作中还对学校新专业的开设限定数量。在一定程度上不利于新学科、新专业的及时设置，无法适用社会需求，限制了学校办学新增长点的形成。收费方面：政府统一定价，缺少弹性，不能真实反映不同学校、不同专业间成本与需求的差异，不利于调动学校自主办学的积极性。其次在招生收费方面对数量、地域、比例的限制，虽有利于规范，但在一定程度上限制了教育资源的流通、吸纳及与需求相调适的活力。管、办、评三位一体，政府既是游戏规则的制定者，又当运动员与裁判员。对公办学校而言，政府是举办者、管理者、评估者高度合一。管办不分，政府管理直接伸向学校的具体运转，合理的管理模式应当是政府制定标准，学校依框框办学，政府依框框监控。管评不分，缺乏相对独立完善的教育评价运行系统。标准过于笼统、统一，不尽科学，甚至手续繁琐，形式主义严重，且通过行政手段运动式推行，反而限制了学校的办学特色的形成和创新。政府财政拨款制度计划经济弊端严重，尚未建立公共财政的理念和拨款方式，不利于学校自主创新。缺乏拨款效益的分析评价制度，以及与绩效挂钩的激励机制。“排排坐，吃果果”的计划拨款方式，削足适履，限制了学校的需求发展和新的增长点的培育，限制了自主创新意识。拨款与经费使用设定过于僵化，经费使用栏目设定不尽科学，造成投资效益低下甚至浪费。目前，一方面教育经费严重缺乏，另一方面设备重复购置与闲置的现象大量存在，甚至出现教育机关审批或购办的教育设备高出市场最好产品价格，而质量、技术后3-5年的情形屡见不鲜，同时也滋养不同程度的腐败。学校内部尚未建立独立的法人治理结构和合理的权力制衡机制。缺乏依法自我发展、自我约束的活力与能力。
　　在既缺少内部制度约束又缺乏外部竞争约束的情况下，“一抓就死，一放就乱”，学校受利益驱动不顾条件和质量盲目扩张，以分换钱，办学秩序混乱，社会公共利益受损的情况时有发生。学校缺乏自我发展、自我约束的内在动力，“缺权”与“不会用权”、“用不好权”甚至“滥用权利”的情况并存。然而，这种缺陷并非固有，而是现有教育行政体制与文化的结果。学校面临在教育体系中的地位、社会中的地位、法律上的地位等方面的缺失、模糊不清。教育部出台自2002年9月1日起施行的《学生伤害事故处理办法》，试图在这方面有所突破，但由于《学生伤害事故处理办法》在法律体系中仅属于部门规章，存在着与部分现行法律法规冲突、操作性极差、人民法院审判时无适用拘束力等缺陷，其立章原意无法实现。而最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》也仅仅解决了学校对学生不负有民法上的监护责任的问题[1]。
　　至此，不论在政策上、行政上还是法律上，学校与学生（包括学生的法定监护人、委托监护人）之间关系的法律性质至今仍未得到回答。

　　二、学校与学生之间的法律关系的几种观点
　　学校与学生法律关系，是人们行为过程中所产生的一种社会关系，即人们根据法律法规而结成的特定的权利和义务关系。基于我国教育体制与立法现状的固有特点，以及人们对社会各主体的认识和法理的存在与发展，目前有关学校与学生之间的法律关系在学术界存在着不同的观点。
　　民事合同观点
　　这种观点认为学校与学生之间所确立的教育关系仅仅是一种民事法律关系。学校作为独立的事业型法人，依法享有办学自主权；学生依法享有自主决定报考学校，接受高质量的服务和教育的权利。学校与学生的行为均受符合法律规范的双方各自利益意愿约定的约束，即合同的约束。学生的考入择校、报到注册取得学籍即表明作出接受学校的教育、管理和服务、遵守学校的规章制度、缴费上学的承诺。学校接收学生入学，则表明学校按要约邀请--招生简章上的条件去履行自己的要约，提供相应层次的教育教学服务，使学生圆满完成学业。双方依合同约定享有权利和履行义务。如违反合同，学生不履行遵守校纪校规的义务，则学校可按法律法规规定及合同约定行使权力给学生以处分，学生承担违约责任。反之，学校不履行义务也亦构成违约，学生可使用请求权、申诉权甚至诉讼权来维护自己的正当权益。学校与学生之间实际上存在的是一种特殊形式的教育消费民事合同关系，即通过报考录取入学形式的民事法律关系，在民事法律关系中，学校与学生的法律地位平等，各自相互行使和承担民事权利与民事责任。
　　学校作为事业型法人对外享有民事权利，但对内、对学生必然要通过一定的方式来建立起民事法律关系。大多数学生报考与录取入学是在国家通过行政手段调控的教育体制下得以保证和实现的，而不是通过纯市场行为来实现的。学生属于学校因政府调控而获得教育资源，学生并不是纯商业性教育消费的主体。因此，学生报考与录取入学方式并非是学生与学校之间的民事行为。随着国家调整了“教育产业”的构想，摒弃了学生上学系“教育消费”的指导观念，这种学术观点已不被社会接受。
　　行政法律观点
　　这种观点将学校与学生之间的法律关系界定为行政法律关系，这种法律关系在职业学校与高校表现较为明显，认为被授权的学校的行政法律地位体现在两个方面：一是学校作为行政主体行使法律法规所授职权，具有与教育行政机关相同的行政主体地位。二是学校以自己的名义行使法律法规所授职权，并就自身行使职权的行为对外承担法律责任。持相同观点的学者认为，行政法律关系有利于学生受教育权的保护，当学校与学生发生纠纷时，在一定条件下学生可以按照行政诉讼的方式来保障自己的受教育权，而行政诉讼中的诉讼原则、证据原则等，都可以为事实上处于弱者地位的学生提供更有效的保护。
　　持这一观点的学者，实质上是使用推论而得出的学说。这里暂不定论其方法以及结论是否正确。需要指出的是，我国法律属于成文法，即大陆法系国家。这一法律体系的特点是，具有法律约束力就必须要有法律的明文规定，那怕你是通过对法律条文的理解阐述、解释或推论都有可能被适用，但没有法律明文规定，则推论不能创制，更不能被适用。另一方面，我国诉讼法法律条文大多都属于限制性极强的条款，如行政诉讼的被告只能是行政机关，而不能是事业单位，其行政诉讼的受案范围只能是行政机关的具体行政行为，而不能是抽象行为。而依据我国现行行政诉讼法，学校不符合行政诉讼被告适格主体的要求，学校行为的也不是行政法、行政诉讼中法定的行政行为，准确讲，学校与学生之间不存在着行政法律意义上的行政法律关系。
　　双重法律观点
　　有学者通过对学校学生管理过程中的关系进行综合分析，认为学校与学生之间的法律关系是一种双重关系，即部分为民事法律关系，部分为行政法律关系[2]。民事法律关系如前面所述，而行政法律关系是因为学校基于法律授权而行使一定职权，在处理行政事务中与学生发生行政法律关系。但这些行政法律关系不能全部纳入司法审查的范围，否则将会妨碍学校正常的工作秩序，降低学校的权威，在这一行政法律关系中，只能部分排斥司法审查，部分通过司法途径获得救济。
　　双重法律观点是基于民事合同关系与行政法律关系两点观点的综合，即不完全赞同前面两种观点，也不完全排斥前面观点。这样一来，就不可避免的将前面两种观点的优劣一并带入到自己的观点中。即哪些学校行为属于民事合同关系，哪些行为属于行政法律关系，哪些行为可纳入司法审查的范围，那些行为将被司法审查排斥，几乎无法界定，也无法罗列，更不具有实际意义与操作上的可行性。虽然如此，我们也不可否认的看到，双重法律观点表述比较符合我国现行教育体制、教育行政管理体制与诉讼法律体制下的学校与学生关系的表象，这是双重法律关系观点的产生基础，故这种观点并未从根本上深入分析学校与学生的关系之间的性质、特征，而是对一些关系的表现进行综合得出所谓双重关系。
　　特别权力关系的观点
　　学校，特别是高校与学生的法律关系性质，长期以来占主导地位的是大陆法系公法学说中的特别权力关系理论。这种在理论支配下，学校与学生之间的关系是一种严重不平等关系，主要表现在：一是学生承担各种义务的不确定性。学校往往出于主观的评价，在实现教育目的之内，可以为学生设定各种义务。二是学校可以以内部规则的方式限制学生的基本权利。对这种限制学生只能承受，不能或者很难获得司法救济。这样的结果，无疑强调了学校的自主权，避免外部过多地干预办学自主权和学术自由，但不符合社会取向所希望的行政法治原则，必然给本已处于弱势地位的学生带来更大的不公。而从管理行为学角度上看，目前在校学生行为来分析，学生也未必随时随地、绝对地处于弱势地位，目前社会上反映出的诸多案例，已表明学生行为的异乎寻常地超出了学校管理权相对人弱势地位的范畴，已给学校管理、教育带来了巨大挑战与困扰。
　　然而，随着依法行政观念的发展，特别权力关系理论，即学校为公务法人的理论观点受到多方面质疑。且其观点本身也存在着，诸如要将特别权力关系中双方所有的争议，包括学生可否对学校的成绩评定、宿舍等管理等方面争议纠纷提起诉讼并纳入司法审查的范围，在法律上确实很难以实现，且也存在非常复杂的实际困难；学校与学生之间也确实存在着管理与被管理的关系等等。因此，行政法学界又提出了几种学说，其中较有影响的，是把特别权力关系区分为基础性关系和管理性关系。提出了对涉及到基础性关系的决定，如入学、学校毕业分配、参加考试、博士学位授予、退学或开除、留级、拒发毕业证书等，均认为是国家行政法规定的法定事项，应列入可诉性行为。对于一般的管理关系，如学术研究、成绩评定、着装发型礼仪等方面的规定、宿舍管理规定等，均认为属于学校内部管理权，则不列入司法审查范围的观点。

　　三、我国学校与学生法律关系的定位
　　目前在学校作为法律关系主体性质的定位方面，在不少的学者的学术著作中，倾向于将学校（尤其是高校）定位于公务法人[3]，他们的主要理论依据是借鉴大陆法系的“公益机构理论”。这一观点理论人认为：公务法人是近代行政管理的一种新技术，是行政组织在新的历史条件下的一种扩张形态，其具有的特点为：1、公务法人是依照公法设立的法人，具有法人资格，是公法人的一种。所谓公法人，是因涉及公共利益的法律而建立的，能够作为公权力主体行使权力并承担义务的组织，它是为了公共利益而存在的主体。2、公务法人是国家行政主体为了特定目的而设立的服务性机构，与作为机关法人的行政机关不同，它担负特定的行政职能，服务于特定的行政目的，因而是有别于行政机关的事业单位组织。3、公务法人享有一定公共权力，具有独立的管理机构及法律资格，能够独立承担法律责任。因此，它又不同于行政机关的内部单位和内设机构，也不同于行政机关委托的组织、个人，而是可以以自己名义独立行使某种权力、承担相应法律责任的组织体。4、公务法人与其利用者之间存在丰富而特殊的法律关系，既包括民事法律关系，也包括特殊的行政法律关系，而后者集中体现了公务法人与其他类型法人的根本区别。目前，我国的公立学校，尤其高校都是以公共利益为运行宗旨，拥有一定“行政职权”的组织。学校作出的许多决定是强制性的，有确定力和执行力。因此学者们呼吁，为了保证学校的功能和职权得到很好的实现和执行，能给公务法人相对人的学生相应的司法救济权，应尽快确立学校的公务法人地位。
　　其二，学者们认为，对于这一体系中的特殊权力的实现，应当区成为重要性事务和非重要性事务。凡涉及到学生基本权利和法律身份的重要事务，可提起行政诉讼，请求司法救济。凡学校从事的普通内部管理事务是非重要性事务，学生不能提起诉讼，法院也不应予以支持。这种设计也是可以的，但它取决于我国法律体制，成文法本身存在着立法困难，这种观点的立法也必然导致法律条文的细繁，可行性较差。另外，被很多学者忽视的情形是，学生与学校之间对基本权利和法律身份的争议非常少，而恰恰被这些学者们称之为“非重要性事务”的争议却几乎每天都可能在发生，这种现实与学术观点形成严重背离的事实，令这些学者们非常尴尬。同时由于学校必竟不是行政机关，虽然学者们认为学校管理权的行使具有行政法意义上的行政行为性质，但它仍不能成为行政具体行为，也不是替代行政机关行使的行政行为，因此不论学校的行使了何种行为，也不能提起行政诉讼，即使某些人民法院受理了学生提起的行政诉讼个案，从程序法适用上讲是不符合现行行政诉讼法的。

　　四、学校与学生之间法律关系的认定
　　不论前面所述的几种学术观点有何种理论根据，有何正确性与合理性，能够在实际中操作，能够实现司法救济是唯一衡量标准，即能够启动司法审判程序才是最重要的、最实际的，也就最需要重视与关注的要素。
　　确定民事法律关系
　　在学生安全方面，我们观察到教育部《学生伤害事故处理办法》有如下“
　　学生伤害事故的责任，应当根据相关当事人的行为与损害后果之间的因果关系依法确定。
　　因学校、学生或者其他相关当事人的过错造成的学生伤害事故，相关当事人应当根据其行为过错程度的比例及其与损害后果之间的因果关系承担相应的责任。当事人的行为是损害后果发生的主要原因，应当承担主要责任；当事人的行为是损害后果发生的非主要原因，承担相应的责任。
　　学校应当对在校学生进行必要的安全教育和自护自救教育；应当按照规定，建立健全安全制度，采取相应的管理措施，预防和消除教育教学环境中存在的安全隐患；当发生伤害事故时，应当及时采取措施救助受伤害学生。
　　学校对学生进行安全教育、管理和保护，应当针对学生年龄、认知能力和法律行为能力的不同，采用相应的内容和预防措施。”
的规定[4]，学校对学生负有的责任教育、管理、保护和告知责任。而承担责任的归责原则是民事过错责任。
　　如前所述，《学生伤害事故处理办法》在法律适用拘束力方面存在着瑕疵，它未必就不能启动司法审判程序，对于这点可以通过观察劳动争议解决的司法程序启动来思考。企业与劳动者之间发生劳动争议，首先要向仲裁机构提起劳动争议仲裁，这是劳动争议诉讼的前置程序，当事人一方或双方对仲裁裁决不服的，方可在法定期间内提起民事诉讼。《劳动法》与《教育法》一样同属于行政法范畴的基本法，不同的是《劳动法》规定劳动争议的仲裁与诉讼。而实行了近两年的国家事业单位人事争议纠纷处理，在没有基本法的情形下，以最高人民法院出台司法解释的方式[5]，采用了依照劳动争议申诉仲裁与诉讼的模式，来启动民事诉讼司法程序。由此可见，除法律有规定的客观因素外，劳动争议与人事争议的解决，是由企业与劳动者之间的劳动关系或事业单位与其工作人员之间的人事关系申诉，经过“特殊仲裁”前置程序后，作为对“特殊仲裁”司法救济手段而转入了民事法律关系，进而启动了民事诉讼程序。而这此两类争议的解决方式，在表象与实质上并非一定反映当事人之间原本存在着的民事法律关系。