国务院办公厅关于加强安全工作的紧急通知

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提高举报线索初查成案率之管见

胡立柱


从某市检察机关召开的工作会议得知，该市去年立案查处贪污贿赂、挪用公款案件数只占举人举报中心移送初查线索的4%。成案率低的问题，不仅影响了检察机关的自身形象，而且制约着检察工作的深入开展。举报线索初查成案率低，既有初查的法律地位不明确、立案观念陈旧、举报线索本身价值不高、管理机制不健全、科技含量低等客观方面的原因，也存在审查线索不细致、分流线索不及时、初查不规范、全局观念淡薄、工作主动性不够等主观方面的原因。针对上述问题，结合工作实践，笔者认为提高成案率应从以下几个方面着手：

一、明确初查的法律性质，完善初查机制。
我国《刑事诉讼法》第八十六条规定立案的条件是“认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案”，而对初查却没有明文规定。为了提高初查工作的地位，同时为了加强对初查工作的领导，最高人民检察院在《人民检察院刑事诉讼规则》（下称《规则》）中对初查作了专节规定，并对初查提出两条基本原则，即：举报线索的初查，由检察长或检察委员会决定；在初查过程中，不得对被调查对象采取强制措施。进而在1999年高检院发布了《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》（下称《决定》），界定“初查是检察机关对案件线索在立案前依法进行的审查，包括必要的调查。”但是由于初查工作的非法定性，以及由此带来的手段有限性，在实践中制约了初查工作的开展。所以，建议在法律中必须明确初查的法律地位。初查实质上是一般性的调查活动和审查，它是后续侦查的前奏，是立案的基础。只有对初查的法律性质作出界定，才能使初查有法律依据。法律地位明确了，才能规范初查行为，避免在初查阶段滥用强制措施，减少违法违纪现象，提高初查效率，防止有价值的线索流失。
二、更新立案观念。
公安机关侦查工作的开展一般是“从事到人”，与此的不同的是，贪污贿赂犯罪、挪用公款等案件，一般很少有现场可查，举报又不及时，并且犯罪分子往往具有较强的反侦查能力。这使检察机关在工作中形成了“从人到事”的主导型侦查模式，排斥了“以事立案”的实效性，致使立案数量少。为此，需要更新立案观念，第一，要改“以人立案”为主为“以人立案”与“以事立案”并重。在特定条件下要根据案件情况，果断“以事立案”，从而避免对犯罪分子和犯罪行为“漏侦”。这也适应高检院提出的检察改革的要求。第二，放宽程序。根据刑诉法第十二条：“未经人民法院依法判决对任何人都不得确定有罪”的规定可知，在立案阶段不能随意确定犯罪嫌疑人是否有罪，立案的实体意义越来越淡化，而程序意义越来越突出。《决定》也指出“根据案件的具体情况，符合立案条件的，可以直接立案。”由此可见，立案不需要以确凿的犯罪事实为基础，我们要注意避免出现立案与逮捕条件同一，甚至更高的不协调情形。只有在初查阶段，根据案情的发展，不断地收集、固定证据，才能提高成案的实效。这也符合刑诉法放宽程序要求的总趋势。
三、推行密码举报，提高举报线索质量。
据报载，全国检察机关受理的举报线索中，署名举报仅占10%。署名举报少，匿名举报多，举报线索本身价值不高，是造成成案率低的重要原因。因此必须着力提高举报线索质量。密码举报是一种新的署名举报方法，是一种专门工作与群众路线相结合的有效形式。《人民检察院举报工作的规定》，密码举报由举报中心专人负责，并设立密码举报专线和自动受理系统，统一受理、审查密码举报材料。河南省新乡市新华区检察院在全国率先试行密码举报，成案率提高了近10%。密码举报不仅可减轻举报人的心理压力，鼓励群众同职务犯罪作斗争，在一定程度上保证举报内容的真实性，而且还可减少重复、越级举报，避免国家机关重复劳动，提高查办案件的质量，推动反腐败斗争的深入健康发展，应在各级检察机关大力推行。
四、健全管理机制。
有些检察机关对查处职务犯罪工作进行了量化管理，但却不够合理。如，规定完成一件初查的给3分，对移送立案的仅在完成初查的基础上加3分。而立案自然要比一般性调查投入更多的人力和物力，侦查和诉讼过程也比较复杂。这势必造成对能否立案重视程度不够，导致成案率较低。为此，应充分认识到初查是查办案件的第一道程序，是初始环节，应十分重视成案意识，不能以查销、消化线索为目的，在量化管理中，可适当增加移送立案的分值，为提高成案率提供科学合理的机制。
五、加大办案的科技含量。
先进的科技成果　在造福人类的同时，也被一些犯罪分子所利用，他们在作案后或被检察机关调查后，便迅速串供、毁证。传统的侦查手段已适应不了侦破案件的需要。因此，要树立适用现代化技侦手段破案的思想。要逐步建立多层次的办案经费保障机制，增加对交通、通讯、录音录象等办案设备的投入，开发适用于反贪污贿赂系统案件管理、指挥协调、侦查效率管理、信息通报、信息共享的计算机管理体系，逐步实现检察系统的计算机联网，增强办案的科技含量，不断提高侦查工作的现代化水平。
六、加强举报线索审查评估，筛选出真正有价值的线索进行重点侦查。
要增强线索分流的科学性和准确性，提高线索利用价值，应将案件线索分类管理、重点评估、及时分流。对接到举报的一般案件线索，逐件登记后，坚持用“统一审查、统一分流、统一协调”的标准，规范案件线索初查；对有价值的线索，实行案件线索评估、评议制度，及时召开评估会议，由检察长或分管检察长负责决定重要线索的分流，并抽调业务素质强的干警迅速展开初查，力争突破案件。实践证明，这是一种行之有效的措施。据某院统计，去年初查成案率比以前高出了近十三个百分点。
七、从规范办案行为入手，提高办案质量，迅速侦破案件。
实行“案前准备会”制度，为提高办案质量打下坚实基础。规定所有案件在初查前必须召开案前准备会，精心制订初查方案。从根本上克服初查的随意性和盲目性，使每件案件都做到有备而查、有的放矢。开展初查工作，不能将破案的希望寄托在犯罪嫌疑人的口供上，而应十分注重初查手段，初查中要突出一个“秘”字，围绕“秘”字全面收集、固定证据；立案要讲究一个“快”字，符合立案条件的，在固定证据、审核证据的基础上要迅速立案，实现初查向侦查的转换，进而积极运用各种强制措施和侦查手段，全力侦破案件，使侦查机关始终处于一种主动的地位，从而保证案件质量，提高成案率。
八、向初查人员专职化过渡，充分发挥个人主观能动性，全力突破案件。
现在各级检察机关往往人手相对缺乏，更为主要的是，案件初查的专业化程度要求相对较高，由于初查人员未实现专门化、专业化，初查时多为一般性调查，泛泛了解一下情况，然后草草地结案，必然导致初查成案率低。因此要逐步向初查人员专职化过渡，办案人员要发挥主观能动性，主动出击，通过深挖细查来查明案件情况，并全面收集、固定证据，发现犯罪事实，揭露和打击犯罪。　　　
九、增强大局意识，树立检察机关自身良好形象。
要全面认识初查工作的重要性，初查的成功与否，在一定程度上决定着检察机关在群众心目中的形象和地位。对群众的举报线索不能草草初查了事，不能只求数量，不求质量，缺乏大局意识。同时也应注意避免侦查权的滥用，在初查过程中不得对被查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被查对象的财产。



中国政府 美国政府


中华人民共和国政府和美利坚合众国政府教育交流合作议定书


（签订日期１９８５年７月２３日 生效日期１９８５年７月２３日）
　　中华人民共和国政府和美利坚合众国政府（以中国国家教育委员会和美国新闻总署为代表），以下称“双方”，认识到教育对于促进两国的进步和增进两国人民之间的了解所起的作用，根据《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府科技合作协定》和《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府文化协定》的原则，为了促进两国的教育交流，同意本协议所列的各项教育交流活动。

　　第一条　指导原则
　　双方同意并确认本协议的主要目的是为了在平等、互惠和互利基础上对教育领域中进行的合作和交流提供机会。鉴于两国的社会和制度存有差异，双方将根据本国的利益和互惠的原则来安排教育交流活动。接受一方将尽一切可能为教育交流项目的实施提供方便和协助，并根据各自国家的法律和规定，保证派出一方在考察和研究方面的要求，按各项目的需要予以满足。
　　双方将为促进教育交流目标采取措施。从本协议各项交流活动获得的有关学术资料和情报，可以由参与研究活动的学术机构和个人遵循其本国的正常手续，通过例行途径，向全世界学术界开放。
　　一方的接受机构对对方国家提出申请的学生和学者有最后批准权，但是双方将尽最大努力保证本协议的各项原则得以实施。
　　双方还同意本协议的各项原则将是所有官方教育交流活动的出发点。双方同意在承认非官方交流具有独立性的同时，这些原则还应尽可能地适用于两国间的全部教育交流。
　　双方将至少以一个年度为期，通过经常地交换信件或其它方式，就各项具体计划达成详尽的协议。

　　第二条　人员的官方交流
　　双方同意进行以下几类人员的官方交流：
　　一、研究学者
　　一方可以选派和赞助本国的学者去对方国家进行研究。一方可以挑选和赞助来自对方国家的学者在本国进行研究。学者将被安排到教育研究机构或其它与完成其研究目标有关的机构；经接受国政府的批准，也可从事独立研究。研究范围包括人文科学、社会科学、自然科学和技术科学。
　　二、研究生
　　一方可以选派和赞助本国高等院校或相应机构中合格的研究生到对方国家进行获学位或非获学位的研究生课程的学习和研究。一方可以挑选和赞助对方国家高等院校或相应机构中合格的研究生到本国从事获学位或非获学位的研究生课程的学习和研究。学习的科目包括人文科学、社会科学、自然科学和技术科学。
　　三、教师和讲学人员
　　双方鼓励和赞助本国高等院校的教师、讲学人员、教授及其他合格人员到对方国家任教或进行短期讲学。教学和讲学的范围包括人文科学、社会科学、自然科学和技术科学。

　　第三条　官方代表团和考察组
　　双方同意在教育的各个领域中互换代表团和考察组，其中包括参加双方共同感兴趣领域的会议和专题讨论会等联席会议。

　　第四条　资料交换
　　双方同意鼓励和促进两国教育机构、研究机构和个人之间进行学术资料和其它教育资料的交换。资料包括书籍、期刊、专著和视听材料。

　　第五条　非官方交流
　　双方同意继续鼓励和促进各自国家的教育组织、各级学校、研究机构以及个人之间直接进行教育交流和合作。双方应在各自国家法律和规定的范围内对这种交流提供帮助。

　　第六条　财务规定
　　一、双方同意根据本协议第三条互换的官方代表团或小组的费用，按以下办法执行：派出方负担代表团或小组的往返国际旅费；接待方负担代表团或小组在其国内访问期间的食宿、交通、医疗和事故保险费用。任何超出这两款的费用，将按双方签订的其它书面协议解决。
　　二、双方同意根据本协议第二条官方互派的人员所需各项费用，应按由派出方负担的原则办理。例外情况将由双方另行商定。
　　三、富布莱特项目和高等院校校际之间的项目，以及其它议定的项目的经费负担办法，将由双方及参与活动的院校共同商定。
　　四、鉴于两国的公、私机构对教育交流活动的支持能力有限，非官方交流的财务规定将由参与活动的机构具体商定。
　　五、双方同意本协议所列各项活动的实施应取决于经费的可能性。

　　第七条　执行机构
　　一、本协议中方的执行机构为中华人民共和国国家教育委员会；美方的执行机构为美国新闻总署。
　　二、本协议签订后，将成为根据一九七九年一月三十一日签订并于一九八四年一月十二日续延的《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府科技合作协定》第五款的规定而签订的各个官方协议之一。
　　三、经双方执行机构同意，两国有关机构或组织的代表将进行互访，以便商定教育交流的具体计划和项目，并讨论教育交流项目的进展、存在问题及其它事宜。会晤地点可由双方商定，在中国或在美国举行。
　　四、本协议将取代一九七八年十月双方达成的《中华人民共和国和美利坚合众国关于互换留学人员的谅解》，并成为两国教育交流的指导性文件。
　　本协议自签字之日起生效，有效期为五年。双方可以通过书面协议对本协议作出修改或延长。任何一方要求终止本协议，须提前六个月书面通知另一方。
　　本协议于一九八五年七月二十三日在华盛顿签订，一式两份，每份都用中文和英文写成，两种文本具有同等效力。

　　　　中华人民共和国政府　　　　　　　　美利坚合众国政府
　　　　　　代　　表　　　　　　　　　　　　　代　　表
　　　　　　李　　鹏　　　　　　　　　　　　舒　尔　茨
　　　　　　（签字）　　　　　　　　　　　　　（签字）